作者簡(jiǎn)介：

梅德龍 睿立方研究院高級(jí)研究員

許宏宇 經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、城建投融資領(lǐng)域?qū)＜?、?guó)資國(guó)企改革專(zhuān)家。南京睿立方投資咨詢(xún)有限公司創(chuàng)始人、董事長(zhǎng)，睿立方研究院院長(zhǎng)。國(guó)家發(fā)改委培訓(xùn)中心、中國(guó)投資協(xié)會(huì)、中國(guó)城市建設(shè)與投融資發(fā)展研究中心、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)培訓(xùn)中心特聘專(zhuān)家、中社經(jīng)略（北京）信息技術(shù)研究院智庫(kù)特聘專(zhuān)家、中國(guó)技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)投融資分會(huì)創(chuàng)始會(huì)員。福建、河南等省財(cái)政廳PPP專(zhuān)家，陜西省延安市、江西省九江市等市財(cái)政局PPP專(zhuān)家，河南省林州市、安陽(yáng)縣、河北省滄縣等城市政府常年投融資智庫(kù)特聘專(zhuān)家。

摘要：好的集團(tuán)管控體系是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石，是企業(yè)效益和競(jìng)爭(zhēng)力的重要?jiǎng)恿?lái)源。然而，城投企業(yè)由于其發(fā)展的特殊性，部分城投企業(yè)未構(gòu)建起科學(xué)合理以及適應(yīng)市場(chǎng)化要求的管控體系。本文通過(guò)對(duì)常見(jiàn)的管控模式的研究，旨在幫助城投企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)管控體系。

一、城投企業(yè)集團(tuán)管控常見(jiàn)問(wèn)題

（一）集團(tuán)管控機(jī)制的缺失

許多城投企業(yè)雖然已經(jīng)完成公司化改革，但是治理結(jié)構(gòu)還未建立完善，董事會(huì)未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，企業(yè)的管理依然是通過(guò)行政化的手段進(jìn)行管理。一方面，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能形成自身與下屬城投企業(yè)的權(quán)責(zé)清單，這就導(dǎo)致城投企業(yè)在企業(yè)管理中無(wú)法明晰自身的權(quán)責(zé)，企業(yè)決策較為依賴(lài)當(dāng)?shù)貒?guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政指示；另一方面，城投企業(yè)集團(tuán)本部也未建立起自身與下屬子公司的權(quán)責(zé)體系，集團(tuán)本部對(duì)于子公司的管理往往采用部門(mén)化的管理方式。

（二）集團(tuán)管控能力的薄弱

一般而言，集團(tuán)本部是通過(guò)整合內(nèi)部資源、協(xié)同下屬各經(jīng)營(yíng)單位，最終給下屬子公司創(chuàng)造新的價(jià)值。然而，許多城投企業(yè)集團(tuán)本部往往呈現(xiàn)出空殼化或者僅僅作為一個(gè)生產(chǎn)型的公司，未能具備企業(yè)集團(tuán)本部應(yīng)有的各項(xiàng)基本功能，進(jìn)而無(wú)法對(duì)于下屬子公司進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的管控。

此外，由于歷史發(fā)展原因等因素，許多城投企業(yè)集團(tuán)的形成往往是通過(guò)原有或改制后的國(guó)有企業(yè)重組整合形成的，存在“先有兒子，后有老子”的尷尬局面。這樣重組整合的集團(tuán)往往具有較為濃厚的行政色彩，同時(shí)缺乏明確的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，母子公司相關(guān)的權(quán)責(zé)和定位不明確。最為嚴(yán)重的情況是，部分城投企業(yè)集團(tuán)本部往往是空架子。雖然通過(guò)行政化手段組建了集團(tuán)，集團(tuán)下屬的子公司依然歸屬當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門(mén)進(jìn)行管理，呈現(xiàn)集團(tuán)整體管控缺失的局面。

（三）集團(tuán)管控流程制度無(wú)法落地

集團(tuán)管控流程制度是指母子治理、戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)、資本運(yùn)營(yíng)、研發(fā)、供應(yīng)鏈、審計(jì)、信息、風(fēng)險(xiǎn)管理等管控子功能操作運(yùn)作規(guī)則。從理論上說(shuō)，集團(tuán)公司管控中所做的或所參與的每一件事都是管控流程，既有多部門(mén)參加的高度復(fù)雜的流程（如集團(tuán)戰(zhàn)略決策流程），也有非常簡(jiǎn)單的圍繞管控運(yùn)作的一些操作類(lèi)、任務(wù)類(lèi)的流程。集團(tuán)管控如果離開(kāi)了管控流程制度就會(huì)成為空中樓閣，同時(shí)脫離管控流程運(yùn)作的組織架構(gòu)亦無(wú)法為集團(tuán)戰(zhàn)略執(zhí)行提供有效的支持，管控流程和制度是集團(tuán)管控體系重要構(gòu)成模塊之一。

然而，在城投企業(yè)運(yùn)行中，經(jīng)常出現(xiàn)集團(tuán)管控模式與管控流程制度脫節(jié)的現(xiàn)象，管控流程制度脫離實(shí)際，無(wú)法落地生根，最終模式和流程呈現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象有很多原因：流程制度本身的設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題，沒(méi)有貼合城投企業(yè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況；城投企業(yè)已經(jīng)完成管控模式相關(guān)的變革，而舊有的管控流程無(wú)法適應(yīng)新的管控模式；城投企業(yè)下屬子公司的性質(zhì)不同，單一的管控流程制度無(wú)法滿(mǎn)足管控各類(lèi)型子公司的需要。

二、城投企業(yè)集團(tuán)管控模式類(lèi)型

（一）常見(jiàn)的集團(tuán)管控模式

一般來(lái)說(shuō)，集團(tuán)本部對(duì)于下屬子公司的管控模式按照管控的集權(quán)、分權(quán)程度不同劃分為三種常見(jiàn)的管控模式，分別為集權(quán)程度強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)管控型的管控模式、分權(quán)程度強(qiáng)的財(cái)務(wù)管控型的管控模式以及介于兩者之間的戰(zhàn)略管控型的管控模式。

1. 運(yùn)營(yíng)管控型

運(yùn)營(yíng)管控型的管控模式主要通過(guò)總部業(yè)務(wù)管理部門(mén)對(duì)下屬企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)運(yùn)作進(jìn)行管理，其關(guān)注重點(diǎn)包括成員企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的統(tǒng)一與優(yōu)化、公司整體協(xié)調(diào)成長(zhǎng)、對(duì)行業(yè)成功因素的集中控制與管理。這種管控模式下，集團(tuán)主要管控手段包括財(cái)務(wù)控制、營(yíng)銷(xiāo)/銷(xiāo)售控制、網(wǎng)絡(luò)/技術(shù)控制、新業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)、人力資源等，是一種集權(quán)的管控模式。

2. 戰(zhàn)略管控型

戰(zhàn)略管控型的管控模式主要以戰(zhàn)略規(guī)劃為主，總部可以視情況設(shè)置具體業(yè)務(wù)部門(mén)。這種管控模式下集團(tuán)主要關(guān)注集團(tuán)業(yè)務(wù)組合的協(xié)調(diào)發(fā)展、投資業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略?xún)?yōu)化和協(xié)調(diào)，以及戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)的培育，通過(guò)對(duì)成員企業(yè)的戰(zhàn)略施加影響而達(dá)到管控目的。主要管控手段為財(cái)務(wù)控制、戰(zhàn)略規(guī)劃與控制、人力資源控制，以及部分重點(diǎn)業(yè)務(wù)的管理，是介于集權(quán)與分權(quán)之間的一種管控模式。

3. 財(cái)務(wù)管控型

財(cái)務(wù)管控型的管控模式主要以財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)成員企業(yè)進(jìn)行管理和考核，總部一般無(wú)業(yè)務(wù)部門(mén)，關(guān)注投資回報(bào)。這種管控模式下，集團(tuán)主要通過(guò)投資業(yè)務(wù)組合的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)追求公司價(jià)值最大化。管控的主要手段體現(xiàn)為財(cái)務(wù)控制、法人治理和企業(yè)并購(gòu)行為，是一種分權(quán)的管控模式。

4. 其他管控模式

除了上述三種基本管控模式之外，還有另外兩種混合型態(tài)的管控模式，即戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)性和戰(zhàn)略支持型。其中，戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)型是一種介于運(yùn)營(yíng)管控型和戰(zhàn)略管控型的管控模式；戰(zhàn)略支持型是一種介于戰(zhàn)略管控型和財(cái)務(wù)管控型的管控模式。這兩種管控模式在母子公司的集分權(quán)關(guān)系、管控手段等方面都呈現(xiàn)出某種混合狀態(tài)。在實(shí)際中，公司管控模式都屬于兩種或兩種以上的混合管控模式。

（二）集團(tuán)管控模式的區(qū)別

三種類(lèi)型的集團(tuán)管控模式，最主要的區(qū)別體現(xiàn)在集分權(quán)程度上，具體體現(xiàn)為管控目的和管控手段上面。

1. 管控目的不同

對(duì)于運(yùn)營(yíng)管控型的管控模式，集團(tuán)管控主要追求戰(zhàn)略實(shí)施和經(jīng)營(yíng)思路的嚴(yán)格執(zhí)行。一般而言，集團(tuán)有著明確的主導(dǎo)業(yè)務(wù)，各子公司在集團(tuán)本部的管理下行為統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)成長(zhǎng)。

對(duì)于戰(zhàn)略管控型的管控模式，集團(tuán)一般需要追求多元化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這類(lèi)管控模式下，集團(tuán)有著明確的產(chǎn)業(yè)選擇，需要追求公司自身各類(lèi)型業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于財(cái)務(wù)管控型的管控模式，集團(tuán)本身追求投資回報(bào)以及資本增值為主要目的。集團(tuán)通過(guò)投資業(yè)務(wù)的組合結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，追求公司價(jià)值的最大化。

2. 管控手段不同

運(yùn)營(yíng)管控型的管控模式是通過(guò)集團(tuán)本部的業(yè)務(wù)管理部門(mén),對(duì)控股子公司的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、質(zhì)量、技術(shù)、人力資源、新業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)等日常經(jīng)營(yíng)運(yùn)作進(jìn)行直接管理。強(qiáng)調(diào)公司經(jīng)營(yíng)行為的統(tǒng)一、公司整體協(xié)調(diào)成長(zhǎng)。

戰(zhàn)略管控型的管控模式是集團(tuán)本部在區(qū)分戰(zhàn)略單位的前提下,追求戰(zhàn)略資源的優(yōu)化配置。集團(tuán)本部不從事具體日常經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)對(duì)于戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、財(cái)務(wù)、人事控制和支持服務(wù)等影響董事會(huì)和管理層，進(jìn)而支配被控制公司的重大決策和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

財(cái)務(wù)管控型的管控模式是集團(tuán)本部的高層管理人員、高級(jí)財(cái)務(wù)管理人才或戰(zhàn)略投資人員通過(guò)資本營(yíng)運(yùn)手段對(duì)被控股子公司進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)控，并不斷捕捉資本市場(chǎng)的信息，進(jìn)行符合投資回報(bào)目標(biāo)的兼并、收購(gòu)、出賣(mài)以及轉(zhuǎn)讓。

（三）集團(tuán)管控模式的職能行使方式

集團(tuán)的核心職能主要包括戰(zhàn)略管理、投資管理、財(cái)務(wù)資金管理、人力資源管理、生產(chǎn)運(yùn)作管理以及營(yíng)銷(xiāo)管理方面。三種類(lèi)型的管控模式對(duì)于各類(lèi)型的職能的行使方式存在不同，詳見(jiàn)下圖1。

圖1 三種基本管控模式的職能行使方式

對(duì)于運(yùn)營(yíng)管控型的管控模式，下屬子公司一般僅作為集團(tuán)組織生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)單位。因此，一般由集團(tuán)本部制定戰(zhàn)略、確定投融資計(jì)劃以及負(fù)責(zé)資金的調(diào)度使用，同時(shí)負(fù)責(zé)子公司中高層管理者的任免。而子公司主要在集團(tuán)本部的計(jì)劃分配下完成生產(chǎn)運(yùn)作任務(wù)以及市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)任務(wù)。

對(duì)于戰(zhàn)略管控型的管控模式，下屬子公司具有一定的自主權(quán)，一般在集團(tuán)本部的目標(biāo)指導(dǎo)下行使部分職能。一般而言，集團(tuán)本部?jī)H負(fù)責(zé)制定集團(tuán)總體的戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)于重大投資和資產(chǎn)進(jìn)行處置，而子公司則負(fù)責(zé)制定自身的公司戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)于限額內(nèi)的投資和資產(chǎn)處置具有一定的裁決權(quán)。此外，集團(tuán)本部也僅僅負(fù)責(zé)子公司高層管理人員的任命、生產(chǎn)計(jì)劃制定、資金計(jì)劃的制定以及品牌宣傳工作，其余工作則是由子公司自主負(fù)責(zé)。

對(duì)于財(cái)務(wù)管控型的管控模式，集團(tuán)本部對(duì)子公司的高層管理人員進(jìn)行委派和管理，其余職能事項(xiàng)僅擁有知情權(quán)和部分審批權(quán)。

三、城投企業(yè)現(xiàn)代集團(tuán)管控體系的構(gòu)建思路

（一）厘清政府與城投企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，明確企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

依據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）為代表的“1 N”政策體系方案，政府對(duì)城投企業(yè)的管理要做到：該管的要科學(xué)管理、絕不缺位；不該管的要依法放權(quán)、絕不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸于企業(yè)。這就要求國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確自身與城投企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系。只有明晰了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與城投企業(yè)的監(jiān)管邊界和權(quán)責(zé)關(guān)系，城投企業(yè)的管控體系才有法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

此外，明確的發(fā)展戰(zhàn)略是集團(tuán)總部實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司有效管控的前提條件。集團(tuán)總部對(duì)權(quán)屬公司的控制目的是為了實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的整體發(fā)展目標(biāo)，后續(xù)的管控方法和管控體系建設(shè)將以集團(tuán)的整體發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向。集團(tuán)公司通過(guò)一系列宏觀調(diào)度和戰(zhàn)略管控，確保子公司按照集團(tuán)整體布局和戰(zhàn)略意圖展開(kāi)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。

（二）加強(qiáng)法人治理體系的建設(shè)，確定集團(tuán)總部的功能定位

在城投企業(yè)中，集團(tuán)本部和子公司都是獨(dú)立的企業(yè)法人。母子公司治理結(jié)構(gòu)的建立不僅要適應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的需要，更要適應(yīng)母子公司管控體系的需要。良好的母子公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)可以有效提高母子公司的效益，降低母子公司集團(tuán)管控風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)有集團(tuán)企業(yè)應(yīng)首先加快集團(tuán)公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，完善公司治理管控體系。

作為集團(tuán)管控載體首選的集團(tuán)本部，需要梳理好集團(tuán)總部的功能定位與整個(gè)集團(tuán)管控體系的關(guān)系，指明集團(tuán)總部和下屬業(yè)務(wù)單元的功能定位，特別是集團(tuán)總部具體承擔(dān)哪些關(guān)鍵職能來(lái)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的整體價(jià)值。確定了總部的職能定位后，將更容易理順總部與下屬公司之間的關(guān)系和職責(zé)分工，為接下來(lái)的集團(tuán)公司具體組織形式的確定、組織內(nèi)各部門(mén)職能的定位和職責(zé)的劃分等工作奠定了明確的基礎(chǔ)。

（三）選擇適合的管控模式，優(yōu)化管控流程制度和權(quán)限劃分

管控模式的選擇受諸多因素的影響，城投企業(yè)需要依據(jù)企業(yè)本身所處的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、發(fā)展?fàn)顟B(tài)、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)等因素選擇適合自身的總體管控模式。此外，城投企業(yè)集團(tuán)本身有著諸多的子公司，子公司的業(yè)務(wù)規(guī)模、發(fā)展階段和資源能力各不相同。因此，對(duì)于不同的子公司，城投企業(yè)集團(tuán)也應(yīng)該選擇不同的管控模式進(jìn)行管理。

在權(quán)責(zé)劃分上首先要進(jìn)行管控事項(xiàng)流程的設(shè)計(jì)，因?yàn)榧瘓F(tuán)企業(yè)所有管控模式安排和權(quán)責(zé)劃分，只有在流程中得到體現(xiàn)才能真正發(fā)揮作用，并且管控流程是保障管控模式設(shè)計(jì)、權(quán)責(zé)劃分落到實(shí)處的關(guān)鍵。管控流程設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于對(duì)管控事項(xiàng)的權(quán)限分割，使集團(tuán)公司與子公司之間就管控事項(xiàng)的職責(zé)邊界和權(quán)限范圍進(jìn)行清晰的劃分與順暢的銜接，從而提高集團(tuán)公司的管控能力與整體運(yùn)作效率。這些終將在公司各項(xiàng)管理制度中得到體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

本文作為城投企業(yè)集團(tuán)管控模式研究的開(kāi)篇文章，主要就集團(tuán)管控常見(jiàn)問(wèn)題、管控模式類(lèi)型以及管控模式的構(gòu)建思路進(jìn)行說(shuō)明，旨在幫助城投企業(yè)理清目前集團(tuán)管控存在的問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向，按照科學(xué)的管控搭建思路，逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)管控體系。在后續(xù)的該系列文章中，將逐步討論管控模式選擇的影響因素、不同子公司管控模式的選擇以及職能管控的構(gòu)建方式等內(nèi)容，作為管控模式構(gòu)建思路的內(nèi)容補(bǔ)充。