做合規(guī)的“EPC F”模式
在地方政府債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴(yán)的背景下，一些地方嘗試用“工程總承包 融資”（EPC F）模式解決項(xiàng)目融資問(wèn)題。這種模式能否與PPP相結(jié)合？能否在實(shí)施過(guò)程中做到合規(guī)？
近日在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院舉辦的“EPC F模式的合規(guī)性及與PPP模式的關(guān)系”P(pán)PP沙龍上，有關(guān)專(zhuān)家對(duì)此進(jìn)行了交流。
據(jù)了解，“EPC F”模式是由政府或政府授權(quán)的項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)選擇投資建設(shè)人，并由投資建設(shè)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工建設(shè)以及籌資或協(xié)助項(xiàng)目融資，待項(xiàng)目竣工后，再由項(xiàng)目業(yè)主按照合同約定進(jìn)行債務(wù)償還的一種合作模式。作為一種建設(shè)方式，EPC同傳統(tǒng)工程招標(biāo)相比，優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在服務(wù)鏈條的衍生性和服務(wù)內(nèi)涵的豐富性。部分地區(qū)將EPC與投融資相結(jié)合，形成“EPC F”模式。
國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、中建基金公司副總經(jīng)理金浩認(rèn)為，“EPC F”模式簡(jiǎn)而言之就是工程總承包加投融資。
財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專(zhuān)家，北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師高亞莉認(rèn)為，EPC是一項(xiàng)交鑰匙工程，即設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、交鑰匙。該模式工程造價(jià)涵蓋了工程成本、融資成本和工程利潤(rùn)。業(yè)主（政府）將工程發(fā)包給施工方，業(yè)主按工程進(jìn)度安排支付施工方款項(xiàng)，建設(shè)期施工方不墊資，項(xiàng)目竣工后移交給政府。該模式屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，即先有預(yù)算后安排支出。EPC模式集設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工一體化，避免多頭協(xié)調(diào)，相比PPP模式可縮短項(xiàng)目周期；此模式可采取融資租賃、材料設(shè)備出口信貸等多路徑融資。但“EPC 融資”模式實(shí)為“類(lèi)BT”,無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，繞開(kāi)規(guī)范的PPP操作流程，未做物有所值和財(cái)政承受力定量測(cè)算及論證，極易引致地方政府隱性債務(wù)。
談到“EPC F”模式與PPP的關(guān)系，與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，PPP EPC模式通常指采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，政府部門(mén)在選擇社會(huì)投資人的同時(shí)確定項(xiàng)目的工程承包方（EPC），避免了工程建設(shè)“二次招標(biāo)”。
業(yè)內(nèi)人士分析說(shuō)，在PPP項(xiàng)目下，社會(huì)資本再采取“EPC F”模式，屬于社會(huì)資本在責(zé)任內(nèi)的分包，如果政府同意，這種做法就合規(guī)。同時(shí)要注意，“EPC F”模式”不能與PPP并列，如果是在PPP合同下不存在問(wèn)題，單獨(dú)實(shí)施屬于墊資。
財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授認(rèn)為，“EPC F”模式已逐步成為一些地方政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，但蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。財(cái)政部門(mén)對(duì)PPP模式的業(yè)務(wù)流程和實(shí)施目的做了明確規(guī)范，具體包括項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行以及移交；主要目的在于改善公共服務(wù)質(zhì)量、提高投資效益、增進(jìn)公眾在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的滿足感與幸福感。
“EPC F”模式在PPP項(xiàng)目中是否合規(guī)？
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家彭程認(rèn)為，“EPC F”近期之所以得到廣泛運(yùn)用，主要有以下幾個(gè)方面的原因：
一是PPP領(lǐng)域自去年底進(jìn)入清理整頓階段以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC F”的迅猛發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。
二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴(yán)格的PPP推進(jìn)流程，“EPC F”模式操作相對(duì)簡(jiǎn)單，更能滿足地方政府和施工方對(duì)實(shí)施效率及短期業(yè)績(jī)的要求。
三是地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實(shí)際問(wèn)題。
四是個(gè)別地方政府和企業(yè)對(duì)廣泛運(yùn)用于國(guó)際工程項(xiàng)目管理的“EPC F”模式存在盲目追捧心態(tài)。
因此，“EPC F”模式下的政府融資行為若納入預(yù)算管理，可認(rèn)定其為合規(guī)模式，否則有違規(guī)舉債之嫌。
與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，用規(guī)范的PPP流程去推進(jìn)“EPC F”模式，能有效解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的融資問(wèn)題，并不會(huì)形成地方政府債務(wù)。但不規(guī)范的“EPC F”，很可能成為類(lèi)BT項(xiàng)目，如果要求地方政府逐年支付工程款項(xiàng)及融資費(fèi)用，本質(zhì)上就是變相的政府舉債。
當(dāng)然，判斷“EPC F”在具體運(yùn)用過(guò)程中是否合規(guī)，必須從項(xiàng)目類(lèi)別、招標(biāo)（融資）主體、還款來(lái)源等方面進(jìn)行綜合研判，不可“一刀切”地簡(jiǎn)單下結(jié)論。
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