供稿：政府投融資項目工作室

責編：運營事業(yè)部

合規(guī)產品

“合規(guī)產品”系列文章是由政府投融資項目工作室發(fā)起，研究不同項目類型的相關政策法律規(guī)定，分析項目合規(guī)、風險、管理重點，做好防范措施，提升執(zhí)業(yè)標準。

政府專項債券4：城市軌道交通項目合規(guī)管理重點分析

—文/政府投融資項目工作室—

城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干。2003年國務院辦公廳印發(fā)《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）以來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，城市軌道交通進程不斷加快，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。

2018年7月國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號），對新形勢下我國城市軌道交通規(guī)劃建設作出新的部署。該《意見》修訂了原有城市軌道交通建設基本條件，并新增地方政府債務、城市軌道交通企業(yè)負債率、責任主體等要求，提高人口、地區(qū)生產總值、一般公共財政預算收入等要求。

一、合規(guī)重點

（一）申報條件

（二）規(guī)劃管控

〔2018〕52號文規(guī)定項目規(guī)劃期限一般為5-6年，資金籌措、建設規(guī)模等需和城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃及地方財力相匹配。同時，嚴格控制速度節(jié)奏，原則上本輪建設規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規(guī)劃報批工作。

（三）報批程序

〔2018〕52號文規(guī)定城市軌道交通首輪建設規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設部組織審核后報國務院審批，后續(xù)建設規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設部審批、報國務院備案。城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發(fā)展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規(guī)劃，按照相關程序審批（核準）。

（四）規(guī)劃調整

〔2018〕52號文規(guī)定建設規(guī)劃增幅超過20%的，應按相關規(guī)定履行建設規(guī)劃調整程序，且建設規(guī)劃調整應在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項目。

（五）資金籌措

〔2003〕81號文規(guī)定城軌交通項目的資本金須達到總投資的40%以上。

〔2018〕52號文規(guī)定除城市軌道交通建設規(guī)劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，對列入債務風險預警范圍的城市，暫緩審批新項目。

二、實操案例分析

2020-2021年我單位參與X市域軌道交通工程項目共計671,700.00萬元專項債券發(fā)行，為其提供發(fā)行階段全流程合規(guī)管理法律服務并出具法律意見書。

債券期限：15或20年期。

收入來源：運營收入（包括票務收入、TOD綜合開發(fā)收入和其他收入）；以及根據《中共X市委X市人民政府關于加強市域軌道交通建設發(fā)展的若干意見》關于統(tǒng)籌市域軌道交通沿線土地綜合開發(fā)，市域軌道交通站點及其附屬設施開發(fā)經營的收益。

合規(guī)管理：

（一）截至2015年，X市城鎮(zhèn)人口210.90萬人，實現(xiàn)一般公共財政預算收入30,969.00億元，實現(xiàn)地區(qū)生產總值（GDP）3,406.48億元，規(guī)劃線路客流規(guī)模單向高峰小時平均1.87萬人次；本項目為輕軌項目，于2016年請示可行性研究報告批復，于2017年開工，因此申報條件滿足〔2003〕81號文有關輕軌建設申報規(guī)定。

（二）本項目資金籌措方案中項目資本金（來源于財政預算安排和發(fā)行地方政府專項債券）占項目總投的41.01%；剩余資金為市場化融資，因此資金籌措滿足〔2003〕81號文有關城軌交通項目建設規(guī)定。

（三）本項目批復情況：

1.國家發(fā)展和改革委員會出具《國家發(fā)展改革委關于X省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復》，規(guī)劃該省啟動實施N個城際鐵路項目，將本項目列入《X省都市圈城際鐵路建設規(guī)劃項目表》。

2.X省發(fā)展和改革委員會出具《關于X市域軌道交通工程可行性研究報告的批復》，批復了本項目可行性研究報告。

3.X省住房和城鄉(xiāng)建設廳出具《（省級）本項目城際鐵路建設項目選址審查意見》，原則同意項目選址。

重大風險管理：

城市軌道交通項目最大風險是可能引起社會穩(wěn)定風險，具體包括：征地與動（拆）遷人群，受噪音、振動、電磁輻射等環(huán)境影響的人群，公共服務設施使用者人群和農業(yè)用地相關人群等，均可能受到項目直接或間接潛在的影響，進而引發(fā)社會穩(wěn)定風險。

控制措施：

1.加強輿論宣傳，獲得群眾支持

通常城市軌道交通項目建成后將對沿線居民的交通出行帶來巨大便利，對沿線土地升值、商業(yè)開發(fā)、提高居民收入水平有積極意義，所以需開展正面積極的宣傳，令沿線居民對線路的走向、意義有更為深入的了解，使得項目建設具有更好的群眾基礎，為今后的拆遷工作減少阻力。

2.從源頭上減少拆遷，從根本上減少風險源

加強方案比選工作，將拆遷量大且影響穩(wěn)定的線路方案堅決予以舍棄，減少征拆導致的影響。在線路規(guī)劃過程中，與沿線政府相關部門保持密切聯(lián)系，在選線過程中體現(xiàn)地方政府和人民的意愿，對重要企業(yè)和集中居民點進行繞避。

3.制定合理的征地拆遷補償政策，減少征拆阻力

對于建（構）筑物補償標準按照當地劃定的不同片區(qū)、及不同構筑物類型分類進行補償。對于部分居民對法律法規(guī)所擬定補償標準有異議的，可申請第三方評估機構介入，由居民從政府認定資質的第三方評估機構中選定評估單位對其房產進行評估，在雙方認可的情況下再簽訂拆遷協(xié)議。

4.擬定應急預案，建立維穩(wěn)工作小組，確保萬無一失

建立健全風險處置應急預案，加大對沿線居民法律、法規(guī)宣傳教育，積極通過協(xié)商方式解決問題。在無法獲得其理解的情況下，通過法律途徑申請強制拆除。建立以政府為主導的公安、司法、城管、國土、規(guī)劃、醫(yī)療等部門組成的應急小組，應對拆遷過程中可能出現(xiàn)的各種緊急情況。

5.工程質量安全施工風險因素的防范與化解

在設計過程中充分考慮噪音擾民、排水排污等問題，最大限度地減少項目建設和運營對周邊居民的影響；完善審查程序、加強復核管理、層層把關，保障出圖質量；在施工階段建立健全工程監(jiān)理、建設單位及施工單位內部的質量監(jiān)督管理機制，加強日常監(jiān)督巡查，避免出現(xiàn)重大質量事故。

三、結束語

發(fā)展城市軌道交通是大勢所趨，《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出建設現(xiàn)代化都市圈，以城際鐵路和市域（郊）鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”、“瓶頸路”，推動市內市外交通有效銜接和軌道交通“四網融合”，提高都市圈基礎設施連接性貫通性。但作為對資金需求巨大的行業(yè)，著力加強建設運營風險管控，是推動行業(yè)持續(xù)有序健康發(fā)展的重要保障。第三方中介機構應該協(xié)助政府部門，主動把握軌道交通發(fā)展速度，做好專項債券發(fā)行合規(guī)管理服務，適當控制建設節(jié)奏，穩(wěn)妥推進新一輪建設規(guī)劃項目，避免融資和財務壓力疊加。

政府投融資項目工作室

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