迄今為止，財政部下發(fā)的關(guān)于單位內(nèi)控建設(shè)的重要文件有三個：《內(nèi)控規(guī)范》、《指導(dǎo)意見》和《內(nèi)控報告管理制度》。
《內(nèi)控規(guī)范》是2012年下發(fā)的，2014年1月1日正式實施。這是關(guān)于單位內(nèi)控建設(shè)最重要的、綱領(lǐng)性的文件，文件的出臺，拉開了全國范圍內(nèi)單位內(nèi)控建設(shè)的序幕。《內(nèi)控規(guī)范》只有八千多個字，只是規(guī)定了內(nèi)控建設(shè)的原則和框架。很多單位反映，這個文件每個字都認(rèn)得，每句話都能看懂，但讀了好幾遍，具體到單位內(nèi)控建設(shè)實施工作，還是不知道該如何下手。2013年財政部會計司主編了一本書：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座》，我們認(rèn)為這是對《內(nèi)控規(guī)范》最權(quán)威、最全面的一個解讀文本，感興趣的朋友可以去淘寶、京東網(wǎng)購。
2014年年底黨中央召開的十八屆四中全會，對單位內(nèi)控建設(shè)提出了新要求：對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。十八屆四中全會提出的這個要求可以概括為“三分一輪一流程”，是黨中央在最高級別的文件中對單位內(nèi)控建設(shè)作出的指示和要求。
為貫徹十八屆四中全會精神，財政部于2015年下發(fā)了《指導(dǎo)意見》，《指導(dǎo)意見》不是《內(nèi)控規(guī)范》的補(bǔ)充通知，而是升級和深化，單位內(nèi)控建設(shè)由此成為黨政齊抓共管的政治任務(wù)。《指導(dǎo)意見》將內(nèi)控的范圍由經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動擴(kuò)大到了權(quán)利運(yùn)行，并且指出將來還要逐步擴(kuò)大到全部業(yè)務(wù)活動，也就是說：內(nèi)控，無所不控，比如，公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會秩序的治安活動、教育機(jī)關(guān)的教學(xué)管理活動等專業(yè)業(yè)務(wù)活動，將來也要在內(nèi)控的范圍之內(nèi)。《指導(dǎo)意見》還指定了一個時間節(jié)點，就是全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位要在2020年前建立起內(nèi)部控制體系。注意了，單位內(nèi)控建設(shè)是一個不斷更新、持續(xù)升級的PDCA循環(huán)過程，永遠(yuǎn)在路上，內(nèi)控建設(shè)工作沒有完成或者終止這一說法，2020年只是單位建立起內(nèi)部控制體系的一個時間節(jié)點。財政部的意思非常明確，單位內(nèi)控建設(shè)是一個先建立（有沒有的問題）、再執(zhí)行（行不行的問題）、后更新（完善不完善的問題）階梯式推進(jìn)的長期工作任務(wù)。
《內(nèi)控規(guī)范》第五章是關(guān)于單位內(nèi)控監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。第六十四條規(guī)定財政部門和審計部門是單位內(nèi)控建設(shè)的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，2013年，山東省召開的宣傳貫徹內(nèi)控規(guī)范的會議，就是以財政廳、審計廳的名義聯(lián)合下文的。其實不只是審計和財政部門，紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門也會在職責(zé)范圍之內(nèi)參與到單位內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督檢查工作，比如在山東的棗莊地區(qū)，巡視、巡查組都會要求單位提供內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)材料。那么，財政部門實施監(jiān)督檢查的方式是什么呢？2015年的《指導(dǎo)意見》指出要建立內(nèi)控報告制度，所以財政部于2017年下發(fā)了《內(nèi)控報告管理制度》，要求單位每年根據(jù)財政部門的要求編報《內(nèi)控報告》，單位通過編制這個報告，向財政部門匯報上一年度單位內(nèi)控建立和執(zhí)行的情況。《內(nèi)控報告》填報的時間一般是在每年年初、決算報告編報工作完成以后，因為《內(nèi)控報告》中的有些數(shù)據(jù)來源于單位決算。今年由于受疫情的影響，財政部調(diào)整各省內(nèi)控報告編報的最后截止日期為9月30日，這是針對今年的特殊情況臨時采取的措施。
在我們?yōu)閱挝辉O(shè)計的《內(nèi)部控制手冊》附錄部分，除了這三個重要文件，還附錄了2016年財政部下發(fā)的《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）。這個文件是以通知的形式對2016年年末單位開展內(nèi)控基礎(chǔ)性評價工作提出了細(xì)化和量化要求，文件中的“基礎(chǔ)性”評價，是指還沒有開展內(nèi)控建設(shè)的單位，先用這個評價標(biāo)準(zhǔn)對單位內(nèi)控的實際情況摸摸底，打打分，看看差距在哪兒，為以后內(nèi)控對標(biāo)建設(shè)打下基礎(chǔ)。雖然財政部自2016年開始對單位內(nèi)控建設(shè)的要求越來越嚴(yán)格，但現(xiàn)實中還有很多單位至今尚未開始內(nèi)控建設(shè)工作，如果這些單位要在今年或者以后開始建立內(nèi)控體系的話，第一步的工作還是要進(jìn)行這個基礎(chǔ)性評價，然后對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動進(jìn)行風(fēng)險評估，根據(jù)摸底評價的情況和風(fēng)險評估的結(jié)果方可開展內(nèi)控體系建設(shè)工作。
由此可見，《內(nèi)控規(guī)范》是單位內(nèi)控建設(shè)工作最重要的法規(guī)文件依據(jù)；《指導(dǎo)意見》是根據(jù)黨中央的要求在《內(nèi)控規(guī)范》的基礎(chǔ)上對單位內(nèi)控建設(shè)的升級和深化；《內(nèi)控報告管理制度》是根據(jù)《指導(dǎo)意見》的具體要求，針對監(jiān)督檢查這一工作環(huán)節(jié)出臺的一個管理制度。
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