所謂“原則”，就是看待問題、處理問題所依據(jù)的法則或標(biāo)準(zhǔn)，《內(nèi)控規(guī)范》本身就是單位進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，第五條提出的四項(xiàng)原則，可以說是單位內(nèi)控建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中的標(biāo)準(zhǔn)，所以在設(shè)計(jì)編寫《內(nèi)控手冊(cè)》之前，一定要研究并吃透這四項(xiàng)原則，以免內(nèi)控建設(shè)工作走錯(cuò)了方向，浪費(fèi)時(shí)間精力和財(cái)政資金。

一、全面性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

不過，2015年的《指導(dǎo)意見》對(duì)全面性原則作了補(bǔ)充：確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級(jí)的全體人員。

全面性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全流程控制，單位內(nèi)部控制貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。比如，主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)有決策權(quán)，但必須在授權(quán)范圍之內(nèi)，超出這個(gè)范圍就要上班子會(huì)集體決策，其中，“三重一大”事項(xiàng)還必須要由黨組會(huì)集體研究決定，并且要做會(huì)議紀(jì)要，這是內(nèi)部控制授權(quán)機(jī)制、制衡機(jī)制和業(yè)務(wù)活動(dòng)“留痕”等控制方法在決策環(huán)節(jié)的體現(xiàn)；二是全方位控制，單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)覆蓋預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，并且要細(xì)化到業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，比如預(yù)算業(yè)務(wù)，要細(xì)化的預(yù)算編報(bào)、執(zhí)行、決算、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。當(dāng)然，全方面控制除了六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，還要包括權(quán)利運(yùn)行，這是在2015年《指導(dǎo)意見》中要求的；三是全員控制，內(nèi)部控制最終還是需要人去建立和執(zhí)行，從這個(gè)意義上講，內(nèi)部控制關(guān)鍵是對(duì)人的控制，是對(duì)單位全體干部職工進(jìn)行控制，單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、各科室負(fù)責(zé)人和在職在編的基層崗位工作人員都應(yīng)該參與到內(nèi)控建設(shè)工作中。

二、重要性原則

在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。

單位內(nèi)部控制體系以預(yù)算管控為主線，以資金管控為核心，在兼顧全面性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵流程和高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)。這一原則要求單位在建立和實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，兼顧一般，著力防范可能對(duì)單位產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，對(duì)業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)以及關(guān)鍵崗位加以特別的防范。

這是一個(gè)很務(wù)實(shí)的原則要求，內(nèi)部控制對(duì)每一個(gè)單位來說都是新事物，從建立到真正發(fā)揮積極作用，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，并且是一個(gè)不斷重復(fù)的、循環(huán)提升的過程。所以在初期建設(shè)階段，首先是要以全面性原則為基礎(chǔ)，也就是說搭建框架不能出現(xiàn)錯(cuò)誤，在這個(gè)基礎(chǔ)上還要注意突出重點(diǎn)，既然要抓重點(diǎn)，那就意味著一些在建設(shè)初期階段不重要的環(huán)節(jié)可以暫時(shí)不做，以后再逐步更新、完善、升級(jí)。重要性原則要求的目的是確保內(nèi)部控制的建立不存在重大缺陷即可，把重要的環(huán)節(jié)做好就可以了，面面俱到、一步到位的建設(shè)方式是不現(xiàn)實(shí)的。

有些單位認(rèn)為，手冊(cè)中的流程圖做的越多越好，我們認(rèn)為這個(gè)問題需要遵循全面性和重要性原則的要求。比如固定資產(chǎn)處置，在大多數(shù)單位，尤其是機(jī)關(guān)單位，固定資產(chǎn)數(shù)量和額度不大，主要是辦公桌椅、辦公設(shè)備等，處置的頻率也不高，可能三五年才發(fā)生一次，這個(gè)業(yè)務(wù)還有必要單獨(dú)做個(gè)流程圖嗎？需要單獨(dú)制定一個(gè)制度文件嗎？我們認(rèn)為在建設(shè)初期，這個(gè)流程圖是沒必要的，在固定資產(chǎn)管理流程中，出現(xiàn)這一對(duì)這一業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的描述即可。

三、制衡性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

制衡性是單位組織架構(gòu)設(shè)計(jì)和崗位設(shè)置的核心原則，這一原則要求單位在機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，單獨(dú)一個(gè)部門或崗位對(duì)任何一項(xiàng)或多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)沒有完全的處理權(quán)，必須經(jīng)過不相容的其他部門或崗位人員的驗(yàn)證、核對(duì)和制約。具體來說，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策的機(jī)構(gòu)不參與具體執(zhí)行過程；負(fù)責(zé)執(zhí)行活動(dòng)的部門無權(quán)自行決策；負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)須獨(dú)立于決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。比如，會(huì)計(jì)和出納等不相容崗位相互分離，就是一種制衡。政府采購的物資要實(shí)施驗(yàn)收，驗(yàn)收小組的負(fù)責(zé)人不能是采購經(jīng)辦人，更嚴(yán)格的設(shè)計(jì)應(yīng)該是要求經(jīng)辦人不能參與驗(yàn)收，這都是制衡性原則在內(nèi)控制度設(shè)計(jì)中的體現(xiàn)。

將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行的權(quán)責(zé)進(jìn)行分配，將制衡機(jī)制嵌入到業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理制度中，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)口前移，這有利于堵塞漏洞，消除隱患，真正發(fā)揮用制度管權(quán)、管事、管人的作用。

在與某單位領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研溝通中，這位領(lǐng)導(dǎo)說：制衡，就是不相信人唄！我們認(rèn)為這位領(lǐng)導(dǎo)的說法有一定道理。內(nèi)部控制采用了風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，風(fēng)險(xiǎn)管理一般都是把事情往壞處想，內(nèi)部控制是建立在“人性惡”的人性假設(shè)基礎(chǔ)之上的，是基于人的貪婪和自私的人性基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的，說白了就是不能相信人，只相信制度和流程。

四、適應(yīng)性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

《內(nèi)控規(guī)范》第七條說了：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)范建立適合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。這一條提出了建設(shè)的兩個(gè)要求：一是要嚴(yán)格依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》建設(shè)，全國所有省市的行政事業(yè)單位，無論是黨政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位，都首先必須要遵守《內(nèi)控規(guī)范》。第二，要適合單位實(shí)際情況，同樣是環(huán)保局，北京市的環(huán)保局跟我們泰安的環(huán)保局雖然職能基本形同，但實(shí)際情況可能差距比較大，機(jī)關(guān)單位的實(shí)際情況與學(xué)校的大不相同，即便是同一個(gè)地區(qū)相同性質(zhì)的單位，比如某區(qū)教育局下屬的中學(xué)，其組織架構(gòu)、機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、相關(guān)的業(yè)務(wù)流程也是差距比較大的。所以，《內(nèi)控規(guī)范》中的原理和方法在所有行政事業(yè)單位是普遍使用的，是共性的，但建立和實(shí)施內(nèi)部控制是一項(xiàng)個(gè)性化的工作。

黨和國家在不斷下發(fā)或修訂與內(nèi)部控制相關(guān)的政策法規(guī)文件，單位機(jī)構(gòu)職能有可能進(jìn)行調(diào)整（比如2019年全國范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革），市委巡察組、財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)管部門對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)提出的整改要求，這些外部環(huán)境的改變都要求單位必須要對(duì)內(nèi)控體系文件進(jìn)行修訂和完善，否則又會(huì)出現(xiàn)內(nèi)控體系文件不合法、不合規(guī)的問題了。

單位內(nèi)控?zé)o論是自建還是由咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，以上四個(gè)原則都應(yīng)該是重點(diǎn)關(guān)注和準(zhǔn)確把握的。