預售資金一般被地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)當成資金池來運作，但目前已被各地差異化的預售資金監(jiān)管制度割裂成一個個小資金池，受到嚴格監(jiān)管和約束，導致地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的貨幣資金被嚴重高估。

自2021年下半年地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)陷入危機以來，因預售資金監(jiān)管不到位而引起的爛尾樓及維權事件便頻頻出現(xiàn)，使得預售資金監(jiān)管開始引起重視。例如，2021年初西安蘇寧雲(yún)著項目監(jiān)管銀行廣發(fā)銀行劃扣項目預售資金用以抵償蘇寧置業(yè)開發(fā)貸款，導致賬面余額不能足額支付剩余工程建設、項目停工，其背后的原因之一便是購房款并未依規(guī)全部存入項目在廣發(fā)銀行西安分行的資金監(jiān)管賬戶。

實際上，2021年以來，為確保轄內(nèi)項目“不停工、不爛尾”以及地方政府需要承擔屬地責任、防止轄內(nèi)項目資金被地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)抽調(diào)，漳州、廈門、蘇州、無錫、珠海、北京、石家莊、重慶、濟南、天津、青島、西安、成都、南通等多個地區(qū)便印發(fā)了《商品房預售資金監(jiān)管辦法》，旨在規(guī)范商品房預售資金監(jiān)管，弱化預售資金的融資功能。

一、何為商品房預售制度？起到的是融資功能

（一）商品房銷售包括現(xiàn)售與預售兩種，前者是指地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將竣工驗收合格的商品房出售給買受人，并由買受人支付房價款的行為。

商品房預售制度1956年起源于香港（又被稱為“預售樓花”），目前全球主要經(jīng)濟體均有實行商品房預售制度。雖然我國商品房預售制度正式建立始于1994年先后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》（7月）和《城市商品房預售管理辦法》（11月），但早在1983-1986年期間深圳（即1983年發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)商品房產(chǎn)管理規(guī)定》）與上海（即1986年發(fā)布的《關于商品房預售工作的幾點通知》）等地便率先開展了商品房預售試點。

（二）1994年11月15日，原建設部發(fā)布《城市商品房預售管理辦法》（分別于2001年與2004年進行過修訂），明確商品房預售是指地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設中的房屋預先出售給承購人，由承購人支付定金或房價款的行為。

（三）結合各類政策文件與實踐來看，商品房預售實行預售許可證制度，基本條件是要取得四證（即土地使用權證、建設工程規(guī)劃許可證、施工許可證以及商品房預售許可證）以及投入開發(fā)建設的資金達到工程建設總投資的25％以上。

對于需要達到的工程進度，各地區(qū)又有一些差異，基本要求完成主體結構的1/4至2/3之間，也有一些城市要求達到“正負零”。

（四）預售制度的存在本身是為了解決部分地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資金不足的問題，以加快城鎮(zhèn)住房建設，對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言其起到的是融資功能。當然，在預售制度下，由于購房者是先交錢后拿房，必然會導致一些不可預料的因素和風險出現(xiàn)，因此政策層面對預售資金的監(jiān)管就顯得很重要。

二、商品房預售的整體政策框架：推動各地建立預售資金監(jiān)管制度

與商品房預售有關的政策文件主要包括《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》和《商品房銷售管理辦法》以及《關于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關問題的通知》。2010年4月13日，住建部發(fā)布的《關于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關問題的通知》（建房（2010）53號）給出了整體政策框架。具體如下：

（一）鼓勵推行商品住房現(xiàn)售試點。如2021年底恒大提出要推行現(xiàn)房銷售。

（二）各地要加快完善商品住房預售資金監(jiān)管制度，尚未建立的要加快建立。商品住房預售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機構負責監(jiān)管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設；預售資金可按建設進度進行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設工程竣工交付。

由于《城市商品房預售管理辦法》明確“商品房預售款監(jiān)管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門制定”，意味著在預售資金監(jiān)管方面，各地區(qū)基本施行“一城一策”的思路，即各地區(qū)基本會出臺相應的“預售資金監(jiān)督管理辦法”和“預售資金監(jiān)督管理實施細則”，并按照“重點監(jiān)管資金 一般監(jiān)管資金”的框架進行監(jiān)管。

三、商品房預售資金監(jiān)管的要點梳理

（一）地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與監(jiān)管銀行、住建部門三方簽訂預售資金監(jiān)管合作協(xié)議

1、預售資金監(jiān)管一般會堅持政府指導、銀行監(jiān)管、多方監(jiān)督、專款專用、保障建設、節(jié)點控制等原則，由各地住建部門主導轄內(nèi)預售資金監(jiān)管，各地人行負責辦理商業(yè)銀行辦理專用賬戶開立、變更和撤銷業(yè)務，各地銀保監(jiān)局配合住建部門開展行業(yè)監(jiān)管工作、商業(yè)銀行開展預售資金監(jiān)管工作并承擔監(jiān)管主體責任。

2、商品房預售資金監(jiān)管需要簽訂預售資金監(jiān)管協(xié)議（由地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與住建部門、監(jiān)管銀行共同簽署），預售資金監(jiān)管協(xié)議示范文本以及現(xiàn)金保函示范文本（如有）由各地住建部門與金融管理部門共同擬定。

同時，監(jiān)管銀行通常還需要與當?shù)刈〗ú块T簽訂預售資金監(jiān)管合作協(xié)議。

（二）在監(jiān)管銀行開立監(jiān)管賬戶，對預售資金實行全額、全程監(jiān)管

1、根據(jù)預售監(jiān)管協(xié)議在監(jiān)管銀行開立專用賬戶（亦稱監(jiān)管賬戶），通常監(jiān)管賬戶的設立應當遵循一次預售許可證對應一個賬戶的原則。同時商業(yè)銀行對預售資金實行全額、全程監(jiān)管，對用于支付工程建設等費用的預售資金實行重點監(jiān)管。各地一般亦會要求預售資金應當全部存入監(jiān)管賬戶，地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得直接收存房價款，亦不得提供任何其它預售資金收存賬戶。

需要說明的是，這里也有一些例外，如珠海便明確地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當遵循“一個《商品房預售許可證》對應一套賬戶”的原則，一個預售許可證可設立不超過3個預售資金專用賬戶。

2、一般地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需要在預售方案中明確預售資金監(jiān)管方案，并提交預售資金監(jiān)管協(xié)議。預售資金監(jiān)管方案基本需要包括項目重點監(jiān)管額度、項目用款計劃、專用賬戶名稱和賬號、其他需要說明的情況等內(nèi)容，其中對用于支付工程建設等費用的預售資金則實施重點監(jiān)管。

（三）預售資金監(jiān)管對象：包括按預售合同約定支付的全部預購房款

預售資金是地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最重要的資金來源，預計占到地產(chǎn)開發(fā)項目資金來源的40%左右。預售資金監(jiān)管遵循全額、全程的原則，即預售款需要全部直接存入專用監(jiān)管賬戶進行監(jiān)管，開發(fā)企業(yè)不得直接收取或另設賬戶收存購房人的購房款。預售資金對象具體包括按預售合同約定支付的全部預購房款，具體包括定金、首付款、購房貸款（按按揭貸和公積金貸款）等等。

（四）監(jiān)管銀行：多數(shù)要求本地有分支機構的銀行，部分地區(qū)還會設白名單

多地會要求監(jiān)管銀行應為本地有分支機構的銀行，并設置一定白名單。如北京要求在中標銀行范圍內(nèi)選擇，上海臨港要求對監(jiān)管銀行實行短名單制，濟南要求為預售資金監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)管銀行。

再比如，寧波要求銀行應為預售項目所屬區(qū)縣（市）的銀行，無錫要求在本市范圍內(nèi)具備保證監(jiān)管資金安全、規(guī)范運行所需的金融管理業(yè)務能力及網(wǎng)絡技術條件的銀行，青島要求在各區(qū)（市）均設有營業(yè)網(wǎng)點的分行級及以上的銀行，漳州要求注冊在漳州中心城區(qū)的銀行。

當然也有部分地區(qū)要求監(jiān)管銀行應與貸款行、項目抵押權行一致。例如，太原要求有貸款的商品房預售項目，專用賬戶原則上應開立在提供貸款的商業(yè)銀行；設定土地使用權抵押或在建工程抵押的項目，預售人應保證商品房預售資金監(jiān)管銀行是該項目的抵押權人。

（五）重點監(jiān)管額度確立存在差異（參照建造成本、工程價款、總預售款等）

預售資金一般分為重點監(jiān)管資金和一般監(jiān)管資金。其中，重點監(jiān)管資金規(guī)模一般按照保障項目實現(xiàn)交付的原則進行設定，與工程款金額相當，并根據(jù)工程進度情況進行支取。而當預售資金額度超過重點監(jiān)管資金額度時，超出部分則通?？梢宰灾髦　２贿^在重點監(jiān)管額度的確立上，各地區(qū)存在一些差異。

目前主要包括按預售款總額基數(shù)、以工程造價總額為基數(shù)、以固定計價基數(shù)以及一盤一策等幾種模式。

例如，北京、濟南、漳州等地區(qū)按照每平方米的建造成本來設定，寧波、福州、廈門等地區(qū)則按照工程造價款的一定倍數(shù)來設定（如寧波為1.30倍、福州和廈門為1.20倍等），太原則按照監(jiān)管項目總預售款的40%來設定等等。

（六）預售資金用途限于工程建設，實行分節(jié)點差異化監(jiān)管

1、預售資金應當用于有關的工程建設，包括建設施工進度款、設備材料款、法定稅費款等等。對于全裝修的項目，還包括裝修成本等。

2、各地一般會明確預售資金支出款項必須直接轉入相關施工單位和供貨單位，嚴禁繳納土地款、罰金、營銷費用及預售人員工工資等費用。

一般地方政府不允許地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以支付利息、償還債務的名義提取監(jiān)管資金。如部分地區(qū)要求地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)把項目監(jiān)管賬戶開立在沒有借貸關系的銀行，以避免監(jiān)管資金被挪用于支付債務及利息。

但也有一些例外，如上海臨港片區(qū)便明確預售資金必須專項用于該項目，包括工程建設及相關的稅費，或用于償還開發(fā)貸，不挪作他用。房地產(chǎn)項目預售資金須優(yōu)先用于工程建設，在此前提下可以視實際情況均衡還貸，完成項目房地產(chǎn)初始登記后預售資金可申請解除監(jiān)管。

西安地區(qū)亦明確預售資金監(jiān)管是對用于本預售項目的建筑安裝費用、小區(qū)內(nèi)配套設施建設費用、全裝修商品住房項目裝修費用、開發(fā)建設費用和償還項目開發(fā)貸款等預售資金的監(jiān)督管理。

3、預售資金監(jiān)管的期限一般自核發(fā)商品房銷售許可證開始，至辦理不動產(chǎn)首次登記后止。同時，在預售監(jiān)管資金的使用上，一般會按照工程進度的節(jié)點差異化監(jiān)管，主要的工程節(jié)點有地上“正負零”、地上1/3、地上1/2、地上2/3、主體封頂、二次結構完成以及取得《建設工程竣工驗收報告》、《建設工程外裝修核驗記錄》、《建設工程竣工驗收備案證》、完成不動產(chǎn)首次登記等等。

（七）部分地區(qū)明確可以通過保函來替換對應監(jiān)管額度

1、目前已有北京、上海臨港、寧波、無錫、石家莊、天津、珠海等地區(qū)明確可以通過保函來替換對應監(jiān)管額度，這里的保函通常指非監(jiān)管銀行或控股股東出具的保函。例如，北京、天津等。明確可以憑非監(jiān)管銀行出具的現(xiàn)金保函免除同等額度的監(jiān)管資金。

當然，也有一些地區(qū)對使用保函的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)設定了一定條件，如無錫明確信用等級評定為城信企業(yè)（A級）的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以憑非監(jiān)管銀行出具的不可撤銷的見索即付現(xiàn)金保函免除同等額度的重點監(jiān)管資金額度。

再比如，石家莊明確從事房地產(chǎn)開發(fā)三年以上、服從行業(yè)管理、積極解決購房人合理訴求的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可通過銀行保函方式替代同等金額的重點監(jiān)管資金。對于新成立的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，由其控股公司（成立三年以上）出具股權證明并承諾承擔連帶責任的，也可申請保函方式。

2、珠海在保函方面的規(guī)定比較詳細。具體看，珠海明確地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及其控股企業(yè)連續(xù)3個年度內(nèi)未受到住建部門行政處罰，且未發(fā)生監(jiān)管賬戶司法凍結、司法扣劃、稅收保全措施或強制執(zhí)行措施的，可憑銀行保函等額替換與其誠信等級相應額度的商品房預售資金。商品房預售資金撥付時，

對于第一階段（工程日常進度款階段），至少預留10%商品房預售款：（1）A級企業(yè)，銀行保函可替換95%的可撥付商品房預售款；（2）B級企業(yè)，銀行保函可替換90%的可撥付商品房預售款；（3）C級和D級企業(yè)不能使用銀行保函。

對于第二階段（封頂、主體結構驗收備案、規(guī)劃驗收合格、竣工驗收備案解除階段）：（1）A級企業(yè)，銀行保函可替換95%的商品房預售資金預留額度；（2）B級企業(yè)，銀行保函可替換90%的商品房預售資金預留額度；（3）C級和D級企業(yè)不能使用銀行保函。

（八）部分地區(qū)對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行了信用分類，并適當調(diào)整監(jiān)管容忍度

部分地區(qū)對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行了信用分類，針對不同信用層級的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采取不同的監(jiān)管舉措和容忍度。

例如，上海臨港新片區(qū)明確對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實行黑名單制，對于進入黑名單的房地產(chǎn)企業(yè)在名單管理期限內(nèi)暫停網(wǎng)簽業(yè)務、一年內(nèi)不得辦理房地產(chǎn)預（銷）售相關手續(xù)、一年內(nèi)不得在新片區(qū)參與任何房地產(chǎn)土地招拍掛活動。

再比如，太原則提出可以根據(jù)預售人資質(zhì)動態(tài)考核及信用評價情況，適當提高或降低重點監(jiān)管資金額度。如信用等級評價為A的預售人、可降低5%的重點監(jiān)管資金額度，信用等級評價為C的預售人、增加5%的重點監(jiān)管資金額度。

四、預售資金監(jiān)管領域的一些亂象簡述

預售資金在地產(chǎn)行業(yè)中起到的作用是融資功能，雖然政策層面明確要求對預售資金全額、全程監(jiān)管，且一個預售許可證只能對應一個監(jiān)管賬戶，但實踐中預售資金監(jiān)管領域的亂象卻頻繁發(fā)生。

（一）預售資金沒有全部打入監(jiān)管賬戶，而是直接打入了地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自用賬戶，不受監(jiān)管。這其中的背景在于購房者對預售資金監(jiān)管制度不是很了解，且一些開發(fā)商利用購房者急于購房或僥幸的心理，通過各種方式誘導購房者將購房款項打入自用賬戶，從而規(guī)避監(jiān)管。

（二）部分開發(fā)商通過與關系戶合作，即將未竣工的房子拿去向關系戶融資，這樣既不需要辦證、也不需要辦理網(wǎng)簽，自然也就不受預售資金監(jiān)管制度的約束。還有一些開發(fā)商會通過虛報或瞞報工程進度、調(diào)整工程造價、調(diào)整車位價格來規(guī)避備案價格等方式調(diào)控監(jiān)管額度。

（三）很多地區(qū)對監(jiān)管銀行的要求是唯一的，但對于監(jiān)管銀行與按揭貸款銀行、抵押權銀行是否一致或是否僅限于1家并沒有硬性要求，導致開發(fā)商可以利用監(jiān)管銀行與非監(jiān)管合作銀行之間的博弈關系，挪用預售資金。

五、預售資金監(jiān)管力度的強弱體現(xiàn)著政策的松緊

（一）商品房預售制度的作用是融資功能，其存在對于緩解地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金緊張、盤活在建項目、促進住房供給起到了很大作用。與此相對應，預售資金監(jiān)管力度的強弱則體現(xiàn)著政策的松緊，若預售資金監(jiān)管力度強化，則意味著預售制度的融資功能被削弱。這種強化可以體現(xiàn)在很多方面，如監(jiān)管資金的取用規(guī)定（自行提取、向監(jiān)管銀行申請?zhí)崛』蛳虮O(jiān)管部門申請等）、監(jiān)管額度的確立、用途范圍與各節(jié)點的確定、保函的適用以及不同信用資質(zhì)地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的要求等。

（二）過去很長時期，部分地產(chǎn)企業(yè)通過自有賬戶收取購房款、通過虛報或瞞報工程進度無序支取預售款等方式挪用預售資金的現(xiàn)象增加了項目完工與交付的不確定性，同時2021年下半年以來地產(chǎn)行業(yè)危機持續(xù)發(fā)酵，所以我們看到2021年以來多地加強了轄區(qū)預售資金監(jiān)管，以保障項目的順利完工與交付。

（三）預售資金是地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最重要的資金來源，預計占到地產(chǎn)開發(fā)項目資金來源的40%左右，可見預售資金提取的難易，將會直接影響到地產(chǎn)企業(yè)的正常運營。由于預售資金制度體現(xiàn)為屬地管理，因此各地政策不一的現(xiàn)狀以及諸多層面博弈的現(xiàn)實導致預售資金監(jiān)管在過去很長時期存在監(jiān)管真空地帶，地產(chǎn)開發(fā)商通常對預售資金有一定的自主權，一般情況下只要監(jiān)管賬戶中預留一部分工程款，則各地政府很少會干預剩余資金的使用。為此，位于各地的預售資金通常被地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為資金池，由集團統(tǒng)一調(diào)配使用，用于支付土地款、員工工資、償還債務等等。

（四）預售資金監(jiān)管的存在導致地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的賬面貨幣資金容易被高估，并影響市場對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的風險預判準確性，這大概也是為什么賬上趴著幾百億的資金，卻無法償付幾個億的美元債。預售資金監(jiān)管力度的強化雖然對項目完工交付起到了一定保障作用，但同時也破壞了地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金池運營模式，將地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)全國一統(tǒng)的資金池割裂為一個個城市的小資金池，使得不同項目資金池之間無法相互調(diào)劑，對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)流動性的沖擊顯然很大。

（五）雖然加強預售資金監(jiān)管很有必要，但這其中的度需要準確把握，在市場預期不穩(wěn)的情況下，加強預售資金的監(jiān)管可能會導致連鎖反應，破壞了地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自身的資金循環(huán)，使得商業(yè)銀行在發(fā)放開發(fā)貸以及建筑企業(yè)墊資方面不再積極，導致地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將保持現(xiàn)金流提升至重中之重的地位，能不開工的項目會盡量不開工，能拖延的則盡量拖延。

（六）在地產(chǎn)行業(yè)抒困導向已比較明確的背景下，靈活調(diào)整預售資金監(jiān)管政策顯得很有必要，特別是對于不同信用資質(zhì)的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需要采取不同的監(jiān)管容忍度，以形成鞭策效應，同時還有助于推進后續(xù)工程建設。某種程度上，對于通過保函、擔保等方式替換相應的資金監(jiān)管額度應在部分地區(qū)得到推廣，且提供保函或擔保的主體應進行靈活調(diào)整，如不局限于銀行及控股股東（可以考慮到擬收購項目的并購方等主體納入）等。

不過無論短期如何調(diào)整，中長期來看，預售資金監(jiān)管政策力度的強化均是比較明確的，這對于推動現(xiàn)房銷售、弱化預售制度的融資功能是必要的。

六、預售資金監(jiān)管協(xié)議

（一）附件1：某市直管項目商品房預售資金監(jiān)管協(xié)議（范本）

（二）附件2：某市銀行保函（范本）