明確所有權(quán)，促進(jìn)所有權(quán)主體想方設(shè)法用好扶貧資產(chǎn)

明確經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，鼓勵(lì)探索多形式、多層次、多樣化管理經(jīng)營(yíng)模式

明確收益權(quán)，讓扶貧資產(chǎn)集約運(yùn)行，從分散式增收向整體性致富轉(zhuǎn)變

明確處置權(quán)，采取拍賣方式處置，存量資產(chǎn)被盤(pán)活，得以及時(shí)回收再利用，投入鄉(xiāng)村振興建設(shè)

明確監(jiān)督權(quán)，落實(shí)資產(chǎn)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)管主體責(zé)任，確保資金項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行

文 |《瞭望》新聞周刊記者 王麗 劉智強(qiáng)

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家持續(xù)加大扶貧投入力度，各地實(shí)施了大量的扶貧項(xiàng)目。由此形成的大規(guī)模扶貧資產(chǎn)，既是脫貧攻堅(jiān)成果的積累沉淀，也是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)充分挖掘潛力，撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

作為曾經(jīng)全國(guó)貧困面最大、貧困程度最深、貧困人口最多的省份，貴州是全國(guó)扶貧資產(chǎn)最多的省份。近年來(lái)，貴州以“所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督權(quán)”五權(quán)分置改革來(lái)探索提高扶貧資產(chǎn)效益，在摸清扶貧資產(chǎn)家底的同時(shí)明晰權(quán)責(zé)，建立健全扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)長(zhǎng)效運(yùn)行管理機(jī)制。

明確所有權(quán) 資產(chǎn)有了身份證

近期，《瞭望》新聞周刊記者走訪貴州省正安縣、晴隆縣、桐梓縣等脫貧縣發(fā)現(xiàn)，各縣扶貧資產(chǎn)規(guī)模均超過(guò)60億元，有的甚至是其年財(cái)政收入的數(shù)倍。

“我們對(duì)黨的十八大以來(lái)各級(jí)各類扶貧資金投入形成的扶貧資產(chǎn)進(jìn)行了摸底，發(fā)現(xiàn)全省涉及項(xiàng)目資金規(guī)模4091.13億元，形成資產(chǎn)3989.79億元?！辟F州省鄉(xiāng)村振興局副局長(zhǎng)賀承珊說(shuō)。不過(guò)，目前一些扶貧資產(chǎn)分散在各部門(mén)、各鎮(zhèn)村，其中一部分所有權(quán)主體不明確，“想用的得不到，能用的用不了”。

比如，晴隆縣曾使用扶貧資金建設(shè)了10萬(wàn)平方米左右的羊圈，后因技術(shù)、市場(chǎng)等原因，分布各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的羊圈被閑置。“因?yàn)楫?dāng)初鎮(zhèn)、村均不是產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)主體，一直無(wú)權(quán)使用羊圈等閑置扶貧資產(chǎn)。有農(nóng)戶想要租用，也不知道找誰(shuí)。”晴隆縣沙子鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)曹勇說(shuō)。

貴州結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)符合條件的扶貧資產(chǎn)分類進(jìn)行所有權(quán)確權(quán)登記。具體來(lái)說(shuō)，到戶類資產(chǎn)，原則上歸農(nóng)戶所有；公益性資產(chǎn)，項(xiàng)目建成后及時(shí)辦理移交手續(xù)，按行業(yè)相關(guān)要求確權(quán)和管理；經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，根據(jù)資金來(lái)源、受益范圍、管理需要等明確權(quán)屬，盡可能明確到獲得收益的個(gè)人、村集體經(jīng)濟(jì)組織等；難以明確到個(gè)人的扶貧資產(chǎn)，原則上明確到村集體經(jīng)濟(jì)組織，納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理范圍，并按農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求推進(jìn)股份合作制改革。

“每一筆扶貧資產(chǎn)都有了一張身份證?！鼻缏】h政協(xié)主席付明勇說(shuō)，對(duì)完成資產(chǎn)確權(quán)登記的扶貧項(xiàng)目，縣里制作頒發(fā)《扶貧資金資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》，明確資產(chǎn)屬性、性質(zhì)、類別、狀態(tài)、使用期限等，做到主體明確、產(chǎn)權(quán)清晰。

“這樣就調(diào)動(dòng)了所有權(quán)主體的積極性，促進(jìn)他們想方設(shè)法盤(pán)活扶貧資產(chǎn)?！辟R承珊說(shuō)。

記者在晴隆縣沙子鎮(zhèn)看到，確權(quán)到鎮(zhèn)的6000平方米圈舍，被租給商戶成為生產(chǎn)食用菌的菌棒廠。過(guò)去雜草叢生、一片狼藉的羊圈，如今干凈整潔，生產(chǎn)井然有序。

2022年3月11日，游客在貴州省貴定縣盤(pán)江鎮(zhèn)“金海雪山”景區(qū)觀賞油菜花。近年來(lái)，貴定縣大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游 楊文斌攝/本刊

明確經(jīng)營(yíng)權(quán) 激發(fā)項(xiàng)目活力

產(chǎn)業(yè)扶貧，是調(diào)動(dòng)困難群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力的有力方式。面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)大潮，一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目由于市場(chǎng)前景、技術(shù)短缺等原因遇到了經(jīng)營(yíng)困難。如何避免“重建設(shè)輕管護(hù)”，提升產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目生命力？

對(duì)此，貴州探索強(qiáng)化后續(xù)管理，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)特點(diǎn)，鼓勵(lì)探索多形式、多層次、多樣化管理經(jīng)營(yíng)模式——

對(duì)成熟、效益好或者有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，要求著力提高市場(chǎng)化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、品牌化水平；對(duì)存在經(jīng)營(yíng)管理難題的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目資產(chǎn)，鼓勵(lì)采取承包、托管、租賃、合作等方式落實(shí)運(yùn)營(yíng)主體，確定經(jīng)營(yíng)方式和期限，明確運(yùn)營(yíng)各方權(quán)利義務(wù)，做好風(fēng)險(xiǎn)防控。

資產(chǎn)跟著能人走，能人跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著市場(chǎng)走。在晴隆縣大廠鎮(zhèn)高嶺村，7個(gè)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目根據(jù)不同模式與企業(yè)、大戶合作經(jīng)營(yíng)。其中，何首烏種植、加工廠，以及3個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)按債權(quán)模式運(yùn)行；一個(gè)養(yǎng)豬項(xiàng)目按租賃模式運(yùn)行；一個(gè)菌棒加工廠則按合股聯(lián)營(yíng)模式運(yùn)行。村里的臺(tái)賬顯示：2021年，村級(jí)由此獲得分紅和租金收益45.3萬(wàn)元。

明確收益權(quán) 促進(jìn)整體致富

如何界定受益群體和資產(chǎn)收益使用范圍？實(shí)踐中，貴州不斷完善經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的收益分配機(jī)制。

多位受訪專家說(shuō)，過(guò)渡期受益對(duì)象需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，特別是對(duì)“脫貧不穩(wěn)定戶、監(jiān)測(cè)戶”加大關(guān)注力度，覆蓋到新出現(xiàn)的一些貧困邊緣戶。

“這就需要規(guī)范分配方式，保障收益權(quán)。”貴州省鄉(xiāng)村振興局外資處處長(zhǎng)劉蓉凡說(shuō)，堅(jiān)持精準(zhǔn)和差異化扶持原則，嚴(yán)禁項(xiàng)目資產(chǎn)收益采取簡(jiǎn)單發(fā)錢(qián)發(fā)物、一分了之進(jìn)行收益分配。

比如，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益，重點(diǎn)用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，按照現(xiàn)行資產(chǎn)管理制度進(jìn)行分配。屬于村集體的資產(chǎn)收益，由村委會(huì)按照“村集體提方案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣級(jí)備案”的流程，履行民主決策和公告公示等相關(guān)程序后進(jìn)行分配。同時(shí)，鼓勵(lì)采取參加村內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展等勞動(dòng)增收方式進(jìn)行分配；鼓勵(lì)通過(guò)資產(chǎn)收益支持帶動(dòng)脫貧人口效果好的新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。

在玉屏縣平溪街道安平村，一個(gè)規(guī)?；半u養(yǎng)殖場(chǎng)正熱火朝天地運(yùn)行?！斑^(guò)去這里是一個(gè)廢棄渣土場(chǎng)，屬于國(guó)有資產(chǎn)。經(jīng)過(guò)前期考察籌劃，選址在這里以‘飛地經(jīng)濟(jì)’模式發(fā)展蛋雞養(yǎng)殖，吸納了附近6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道扶貧資金780萬(wàn)元，統(tǒng)一技術(shù)場(chǎng)地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。”玉屏縣鄉(xiāng)村振興局副局長(zhǎng)姚峰告訴記者。

姚峰說(shuō)，現(xiàn)在蛋雞場(chǎng)由玉屏縣扶貧開(kāi)發(fā)投資有限公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，收益按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道資金投入比例分成，既促使扶貧資產(chǎn)集約運(yùn)行，發(fā)揮聚合效應(yīng)，又確保偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)增值更有效益，讓扶貧資產(chǎn)從分散式增收向整體性致富轉(zhuǎn)變。

明確處置權(quán) 盤(pán)活存量資產(chǎn)

脫貧攻堅(jiān)期間，一些扶貧項(xiàng)目集中上馬實(shí)施。部分扶貧項(xiàng)目涉及多系統(tǒng)多部門(mén)，需要主動(dòng)追蹤項(xiàng)目資金運(yùn)行情況或扶貧資產(chǎn)使用情況，以提高項(xiàng)目效益。

對(duì)此，貴州探索嚴(yán)格審批流程，規(guī)范處置權(quán)。貴州省鄉(xiāng)村振興局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，屬于村集體的扶貧資產(chǎn)處置由村民決策經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，報(bào)主管部門(mén)審批，審批結(jié)果及時(shí)公開(kāi)，且處置收入應(yīng)重新安排用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，不得分配給村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；對(duì)以個(gè)人、村集體經(jīng)濟(jì)組織名義入股或參股企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體的，明確股權(quán)的退出辦法和處置方式。

“任何單位和個(gè)人，都不得隨意處置集體和國(guó)有扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)?！闭部h財(cái)政局副局長(zhǎng)鄭世勇介紹，扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)因自然災(zāi)害、政策因素、意外事故、發(fā)展規(guī)劃、達(dá)到年限等情況需要處置的，嚴(yán)格程序進(jìn)行審批。對(duì)財(cái)政資金入股經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施項(xiàng)目形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，核資清算時(shí)要聘請(qǐng)第三方評(píng)估。

2016年，晴隆縣紫馬鄉(xiāng)新洋村曾使用46萬(wàn)元扶貧資金實(shí)施養(yǎng)雞項(xiàng)目，引進(jìn)的合作社因經(jīng)營(yíng)管理不善出現(xiàn)無(wú)效存量資產(chǎn)。最近，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)資產(chǎn)管理辦公室進(jìn)行清查核資后，采取拍賣方式處置，存量資產(chǎn)被盤(pán)活，得以及時(shí)回收再利用，投入鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

明確監(jiān)督權(quán) 讓資金陽(yáng)光運(yùn)行

落實(shí)資產(chǎn)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)管主體責(zé)任，可以確保資金項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行。

在貴州，縣級(jí)政府對(duì)本縣域扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理履行主體責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)后續(xù)運(yùn)營(yíng)的日常監(jiān)管。村集體切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)確權(quán)到村扶貧資產(chǎn)的直接監(jiān)管責(zé)任。省市兩級(jí)鄉(xiāng)村振興部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)做好扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理工作。各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)按照職責(zé)分工，根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)管理制度和規(guī)定，履行行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。由此，形成分級(jí)管理、逐級(jí)負(fù)責(zé)、共同監(jiān)管的體系。

貴州省鄉(xiāng)村振興局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前，部分地方不僅明確了資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)單位、行業(yè)主管部門(mén)等監(jiān)督主體，還在縣（市/區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級(jí)成立扶貧資產(chǎn)辦公室，來(lái)專門(mén)落實(shí)監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，引導(dǎo)村民參與村級(jí)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處置的民主決策，監(jiān)督村級(jí)資產(chǎn)收益分配。

圍繞扶貧資金“從哪里來(lái)”“到哪里去”，晴隆縣、正安縣等建立了橫向到邊、縱向到底的“雙向追蹤”機(jī)制。橫向，以資金性質(zhì)為依據(jù)；縱向，以資金走向?yàn)橹骶€，追蹤每筆資金的使用結(jié)果。付明勇說(shuō)，通過(guò)項(xiàng)目追蹤，晴隆縣排查出利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不健全、后期管護(hù)不到位、資金閑置等問(wèn)題1500多條，并明確專班跟蹤整改。

2018年起，玉屏縣聘請(qǐng)了第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)年實(shí)施項(xiàng)目招投標(biāo)、報(bào)賬、利益聯(lián)結(jié)等跟蹤審計(jì)，全程監(jiān)控項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、成效。項(xiàng)目實(shí)施完畢，再聘請(qǐng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，效益不佳的立即整改?！?/p>