1、EPC（engineering-Procurement-Construction）建設(shè)模式

EPC即為工程總承包模式，是設(shè)計采購施工一體化（EPC即Engineering(設(shè)計)、Procurement(采購)、Construction(施工)）。

工程總承包是指工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，依據(jù)合同約定對建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行實行全過程或若干階段的承包。（引自GB/T 50358-2017 建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范）

傳統(tǒng)的設(shè)計施工模式和EPC模式具體執(zhí)行過程中兩種模式的區(qū)別：

2、PPP（Public-Private-Partnerships）模式

20世紀(jì)90年代后，一種嶄新的融資模式——PPP模式在西方特別是歐洲流行起來，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，尤其是在大型、一次性的項目，如公路、鐵路、地鐵等的建設(shè)中扮演著重要角色。

一般而言，PPP融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目。首先，政府針對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后，項目公司負(fù)責(zé)進行項目的融資和建設(shè)，融資來源包括項目資本金和貸款；項目建成后，由政府特許企業(yè)進行項目的開發(fā)和運營，而貸款人除了可以獲得項目經(jīng)營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。

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什么是PPP？

PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。

采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營。

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PPP的模式特點

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二，PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所鼓勵的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP融資模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四，PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低資產(chǎn)負(fù)債率，這不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

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PPP模式的組織形式

PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。

PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的各參與方進行指導(dǎo)和約束。

金字塔中部是政府有關(guān)機構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標(biāo)。

金字塔的底部是項目私人參與者，通過與政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標(biāo)、政策目標(biāo)和政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預(yù)定的目標(biāo)。

這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果，其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益即社會效益卻是最大的，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

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PPP的模式案例

北京地鐵4號線在國內(nèi)首次采用PPP模式，將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分，A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè)，由政府投資方負(fù)責(zé)；B部分包括車輛、信號等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運營和維護，吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，要根據(jù)PPP項目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo)，對企業(yè)進行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)，以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司，為其實現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項目成熟期，為收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金（為簡便起見,其后在執(zhí)行過程中采用了固定租金方式）的形式令政府投資公司參與收益的分配；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。

深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發(fā)權(quán)。根據(jù)深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議，港鐵公司在深圳成立項目公司，以BOT方式投資建設(shè)全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時，深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前（2007年）租賃給港鐵深圳公司，4號線二期通車之日始，4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統(tǒng)一運營，該公司擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。此外，香港地鐵還獲得4號線沿線290萬㎡建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)。在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi)，項目公司由香港地鐵公司絕對控股，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，運營期滿，全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。

3、BOT即建造－運營－移交方式

我國第一個BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目是1984年由香港合和實業(yè)公司和中國發(fā)展投資公司等作為承包商在深圳建設(shè)的沙頭角B電廠。之后，我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現(xiàn)了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道復(fù)線、武漢地鐵、北海油田開發(fā)等。

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什么是BOT

這種方式最大的特點就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有期限的抵押以獲得項目融資，或者說是基礎(chǔ)設(shè)施國有項目民營化。在這種模式下，首先由項目發(fā)起人通過投標(biāo)從委托人手中獲取對某個項目的特許權(quán)，隨后組成項目公司并負(fù)責(zé)進行項目的融資，組織項目的建設(shè)，管理項目的運營，在特許期內(nèi)通過對項目的開發(fā)運營以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。

特許期結(jié)束后，應(yīng)將項目無償?shù)匾平唤o政府。在BOT模式下，投資者一般要求政府保證其最低收益率，一旦在特許期內(nèi)無法達到該標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)給予特別補償。

政府對該機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風(fēng)險由政府和私人機構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時，私人機構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。

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BOT的歷史

近些年來，BOT這種投資與建設(shè)方式被一些發(fā)展中國家用來進行其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，被當(dāng)成一種新型的投資方式進行宣傳，然而BOT遠非一種新生事物，它自出現(xiàn)至今已有至少300年的歷史。

17世紀(jì)英國的領(lǐng)港公會負(fù)責(zé)管理海上事務(wù)，包括建設(shè)和經(jīng)營燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費的特權(quán)。但是據(jù)專家調(diào)查，從1610年到1675年的65年當(dāng)中，領(lǐng)港公會連一個燈塔也未建成，而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現(xiàn)在所謂BOT如出一轍。即：私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營燈塔的申請，申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費；在申請獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過往船只收取過路費；特權(quán)期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會管理和繼續(xù)收費。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高于行政部門。

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BOT的特點

BOT具有市場機制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟的特色。

一方面，BOT能夠保持市場機制發(fā)揮作用。BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進行，政府以招標(biāo)方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對所建工程項目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣，承擔(dān)BOT項目的私人機構(gòu)在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經(jīng)濟人假設(shè)。

另一方面，BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私人機構(gòu)達成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標(biāo)、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。

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BOT的主要參與人

一個典型的BOT項目的參與人有政府、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司。

政府是BOT項目的控制主體。政府決定著是否設(shè)立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協(xié)議合同時政府也占據(jù)著有利地位。它還有權(quán)在項目進行過程中對必要的環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。在項目特許到期時，它還具有無償收回該項目的權(quán)利。

BOT項目公司是BOT項目的執(zhí)行主體，它處于中心位置。所有關(guān)系到BOT項目的籌資、分包、建設(shè)、驗收、經(jīng)營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負(fù)責(zé)，同設(shè)計公司、建設(shè)公司、制造廠商以及經(jīng)營公司打交道。

投資人是BOT項目的風(fēng)險承擔(dān)主體。他們以投入的資本承擔(dān)有限責(zé)任。盡管原則上講政府和私人機構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險，但實際上各國在操作中差別很大。發(fā)達市場經(jīng)濟國家在BOT項目中分擔(dān)的風(fēng)險很小，而發(fā)展中國家在跨國BOT項目中往往承擔(dān)很大比例的風(fēng)險。

銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目，一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金，而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心，從而組成銀團共同提供貸款。由于BOT項目的負(fù)債率一般高達70－90％，所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。

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BOT項目實施過程

BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程可以分為立項、招標(biāo)、投標(biāo)、談判、履約五個階段。

立項階段。在這一階段，政府根據(jù)中、長期的社會和經(jīng)濟發(fā)展計劃列出新建和改建項目清單并公諸于眾。私人機構(gòu)可以根據(jù)該清單上的項目聯(lián)系本機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展方向做出合理計劃，然后向政府提出以BOT方式建設(shè)某項目的建議，并申請投標(biāo)或表明承擔(dān)該項目的意向。政府則依靠咨詢機構(gòu)進行各種方案的可行性研究，根據(jù)各方案的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)決定采用何種方式。

招標(biāo)階段。如果項目確定為采用BOT方式建設(shè)，則首先由政府或其委托機構(gòu)發(fā)布招標(biāo)廣告，然后對報名的私人機構(gòu)進行資格預(yù)審，從中選擇數(shù)家私人機構(gòu)作為投標(biāo)人并向其發(fā)售招標(biāo)文件。

對于確定以BOT方式建設(shè)的項目也可以不采用招標(biāo)方式而直接與有承擔(dān)項目意向的私人機構(gòu)協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高，即便協(xié)商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應(yīng)條件過多導(dǎo)致項目成本增高。

投標(biāo)階段。BOT項目標(biāo)書的準(zhǔn)備時間較長，往往在6個月以上，在此期間受政府委托的機構(gòu)要隨時回答投標(biāo)人對項目要求提出的問題，并考慮招標(biāo)人提出的合理建議。投標(biāo)人必須在規(guī)定的日期前向招標(biāo)人呈交投標(biāo)書。招標(biāo)人開標(biāo)、評標(biāo)、排序后，選擇前2-3家進行談判。

談判階段。特許合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內(nèi)有效，它規(guī)定政府和BOT項目公司的權(quán)力和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。所以，特許合同的談判是BOT項目的關(guān)鍵一環(huán)。政府委托的招標(biāo)人依次同選定的幾個投標(biāo)人進行談判。成功則簽訂合同，不成功則轉(zhuǎn)向下一個投標(biāo)人。有時談判需要循環(huán)進行。

履約階段。這一階段涵蓋整個特許期，又可以分為建設(shè)階段、經(jīng)營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角，承擔(dān)履行合同的大量工作。需要特別指出的是：良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認(rèn)真負(fù)責(zé)地監(jiān)督建設(shè)、經(jīng)營的參與者，努力降低成本提高效率。

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BOT項目中的風(fēng)險

BOT項目投資大，期限長，且條件差異較大，常常無先例可循，所以BOT的風(fēng)險較大。風(fēng)險的規(guī)避和分擔(dān)也就成為BOT項目的重要內(nèi)容。BOT項目整個過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險有五種類型：政治風(fēng)險、市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、融資風(fēng)險和不可抵抗的外力風(fēng)險。

政治風(fēng)險。政局不穩(wěn)定，社會不安定會給BOT項目帶來政治風(fēng)險，這種風(fēng)險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔(dān)的政治風(fēng)險隨項目期限的延長而相應(yīng)遞增，而對于本國的投資人而言，則較少考慮該風(fēng)險因素。

市場風(fēng)險。在BOT項目長長的特許期中，供求關(guān)系變化和價格變化時有發(fā)生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現(xiàn)更廉價的競爭產(chǎn)品，或更受大眾歡迎的替代產(chǎn)品，以致對該BOT項目的產(chǎn)出的需求大大降低，此謂市場風(fēng)險。通常BOT項目投資大都期限長，又需要政府的協(xié)助和特許，所以具有壟斷性，但不能排除由于技術(shù)進步等原因帶來的市場風(fēng)險。此外，在原材料市場上可能會由于原材料漲價從而導(dǎo)致工程超支，這是另一種市場風(fēng)險。

技術(shù)風(fēng)險。在BOT項目進行過程中由于制度上的細(xì)節(jié)問題安排不當(dāng)帶來的風(fēng)險，稱為技術(shù)風(fēng)險。這種風(fēng)險的一種表現(xiàn)是延期，工程延期將直接縮短工程經(jīng)營期，減少工程回報，嚴(yán)重的有可能導(dǎo)致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷，指施工建設(shè)過程中的遺留問題。該類風(fēng)險可以通過制度安排上的技術(shù)性處理減少其發(fā)生的可能性。

融資風(fēng)險。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預(yù)期外的變化帶來的風(fēng)險，是融資風(fēng)險。若發(fā)生了比預(yù)期高的通貨膨脹，則BOT項目預(yù)定的價格（如果預(yù)期價格約定了的話）則會偏低；如果利率升高，由于高的負(fù)債率，則BOT項目的融資成本大大增加；由于BOT常用于跨國投資，匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也會給項目帶來風(fēng)險。

不可抗拒的外力風(fēng)險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔(dān)地震、火災(zāi)、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預(yù)計的外力的風(fēng)險。

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BOT風(fēng)險的規(guī)避和承擔(dān)

應(yīng)付風(fēng)險的機制有兩種。一種機制是規(guī)避，即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率；另一種機制是分擔(dān)，即事先約定不利情況發(fā)生情況下?lián)p失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內(nèi)容。國際上在各參與者之間分擔(dān)風(fēng)險的慣例是：誰最能控制的風(fēng)險，其風(fēng)險便由誰承擔(dān)。

政治風(fēng)險的規(guī)避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風(fēng)險問題。而這種風(fēng)險僅憑經(jīng)濟學(xué)家和經(jīng)濟工作者的經(jīng)驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消政治風(fēng)險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外，美國的海外私人投資公司（OPIC）和英國的出口信貸擔(dān)保部（ECGD）對本國企業(yè)跨國投資的政治風(fēng)險提供擔(dān)保。

市場風(fēng)險的分擔(dān)。在市場經(jīng)濟體制中，由于新技術(shù)的出現(xiàn)帶來的市場風(fēng)險應(yīng)由項目的發(fā)起人和確定人承擔(dān)。若該項目由私人機構(gòu)發(fā)起則這部分市場風(fēng)險由項目公司承擔(dān)；若該項目由政府發(fā)展計劃確定，則政府主要負(fù)責(zé)。而工程超支風(fēng)險則應(yīng)由項目公司做出一定預(yù)期，在BOT項目合同簽訂時便有備無患。

技術(shù)風(fēng)險的規(guī)避。技術(shù)風(fēng)險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴(yán)或監(jiān)督不力造成的，所以項目公司應(yīng)完全承擔(dān)責(zé)任。對于工程延期和工程缺陷應(yīng)在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟利益掛鉤。項目公司還應(yīng)在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程，項目公司還應(yīng)進行較頻繁的期間監(jiān)督。

融資風(fēng)險的規(guī)避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內(nèi)容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作，風(fēng)險也完全由項目公司承擔(dān)。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先，工程過程中分步投入的資金應(yīng)分步融入，否則大大增加融資成本。其次，在約定產(chǎn)品價格時應(yīng)預(yù)期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應(yīng)考慮貨幣兌換問題和匯率的預(yù)期。

不可抵抗外力風(fēng)險的分擔(dān)。這種風(fēng)險具有不可預(yù)測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構(gòu)都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔(dān)部分風(fēng)險。這必然會增大工程費用，對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中政府和項目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險的分擔(dān)方法。

綜上所述，在市場經(jīng)濟中，政府可以分擔(dān)BOT項目中的不可抵抗外力的風(fēng)險，保證貨幣兌換，或承擔(dān)匯率風(fēng)險，其他風(fēng)險皆由項目公司承擔(dān)。

西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發(fā)展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內(nèi)融資方式，其優(yōu)點之一便是徹底回避了政府風(fēng)險和當(dāng)代浮動匯率下尤為突出的匯率風(fēng)險。另一個趨勢是政府承擔(dān)的風(fēng)險愈來愈少。這當(dāng)然有賴于市場機制的作用和經(jīng)濟法規(guī)的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠政府的承諾，而是深化經(jīng)濟體制改革和加強法制建設(shè)。

4、BT（Build Transfer）即建設(shè)-移交

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什么是BT

BT模式是基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)域中采用的一種投資建設(shè)模式，系指根據(jù)項目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時限內(nèi)將竣工后的項目移交項目發(fā)起人，項目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。

通俗地說，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。標(biāo)準(zhǔn)意義的BOT項目較多，但類似BOT項目的BT卻并不多見。

在市場經(jīng)濟條件下，BT模式是從BOT模式轉(zhuǎn)化發(fā)展起來的新型投資模式。采用“BT”模式建設(shè)的項目，所有權(quán)是政府或政府下屬的公司；政府將項目的融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓投資方；投資方是依法注冊的國有建筑企業(yè)或私人企業(yè)；銀行或其他金融機構(gòu)根據(jù)項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。政府（或項目籌備辦）根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展的需要，對項目進行立項，進行項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期準(zhǔn)備工作，委托下屬公司或咨詢中介公司對項目進行BT招標(biāo)；與中標(biāo)人（投資方）簽訂BT投資合同（或投資協(xié)議）；中標(biāo)人（投資方）組建BT項目公司，項目公司在項目建設(shè)期行使業(yè)主職能，負(fù)責(zé)項目的投融資、建設(shè)管理，并承擔(dān)建設(shè)期間的風(fēng)險。項目建成竣工后，按照BT合同（或協(xié)議），投資方將完工的項目移交給政府（政府下屬的公司）。政府（或政府下屬的公司）按約定總價（或完工后評估總價）分期償還投資方的融資和建設(shè)費用。政府及管理部門在BT投資全過程中行使監(jiān)管、指導(dǎo)職能，保證BT投資項目的順利融資、建成、移交。

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BT投資模式的缺陷

BT項目建設(shè)費用過大。采用BT方式必須經(jīng)過確定項目、項目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同、移交等階段，涉及政府許可、審批以及外匯擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復(fù)雜性強，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高。

BT方式中的融資監(jiān)管難度大。融資監(jiān)管難度大，資金風(fēng)險大目前我國尚沒有相應(yīng)的BT模式方面的法律法規(guī)，而BT模式中法律關(guān)系，合同關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致融資監(jiān)管難度大。例如銀團是以政府或政府機構(gòu)的全額付款保證作為擔(dān)保，而不是BT方出具抵押作為擔(dān)保，未來的責(zé)任主體難以界定。

BT項目的分包情況嚴(yán)重。由于BT方式中政府只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建議由項目企業(yè)負(fù)責(zé)落實，因此，項目的落實可能被細(xì)化，建設(shè)項目的分包將愈顯嚴(yán)重。

BT項目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。在BT項目中，政府雖規(guī)定督促和協(xié)助投資方建立三級質(zhì)量保證體系，申請政府質(zhì)量監(jiān)督，健全各項管理制度，抓好安全生產(chǎn)。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進度等方面存在問題，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。

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如何解決BT投資模式缺陷

面對這些缺陷，各地政府的掌控能力是比較差的，政府BT投資建設(shè)項目在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌的過程中，仍不同程度地存在著一部分項目管理在政府有關(guān)部門內(nèi)封閉運作，有時甚至出現(xiàn)違反建設(shè)程序的操作。在具體項目的建設(shè)實施過程中，也不同程度地存在著對項目功能與方案審核不力、政企不分、專業(yè)技術(shù)人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護、缺乏競爭，甚至出現(xiàn)“尋租”腐敗等問題。實際上，人們很容易發(fā)現(xiàn)，一些地方政府的BT項目，明顯沒有按照已有的招投標(biāo)和政府特許經(jīng)營的有關(guān)法規(guī)和政策辦理。

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完善BT投資已是當(dāng)務(wù)之急

除了完善BT運行機制，強化政府對BT項目的監(jiān)督之外，建立BT應(yīng)對風(fēng)險機制，確定風(fēng)險種類，擬定相應(yīng)的風(fēng)險回避對策也顯得非常重要。另外，政府運作BT應(yīng)考慮引入獨立第三方的中介服務(wù)。目前，國內(nèi)外著名投資工程咨詢和設(shè)計單位都有很強的BT投資專業(yè)知識和技能，如中國國際工程咨詢公司等。在融資和資本運作上可以聘請證券公司或著名投資咨詢公司為其服務(wù)。

由于我國BT誕生的時間短、經(jīng)驗少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明確的合同法律保護，同時，在管理上，對項目的投資概算、設(shè)計方案的確定，工程質(zhì)量的檢驗以及財務(wù)審計都應(yīng)從法律上確定政府權(quán)力。但目前，我國尚沒有關(guān)于BT的專門立法，所以更應(yīng)加快立法步伐。

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BT項目融資案例

下面以我國第一條采用BT模式正處于建設(shè)中的山西陽侯高速公路為案例詳細(xì)介紹BT投資模式。

▌A、項目簡況

近年來山西省政府加大公路建設(shè)資力度，目前已經(jīng)貸款1,600多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續(xù)增加投資1,600多億元，進一步投入高速公路建設(shè)，徹底改變山西省公路交通落后的現(xiàn)狀。

山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長130.578公里，項目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開發(fā)中西部的大好形勢下，山西省交通廳轉(zhuǎn)變投資理念，改變長期由政府負(fù)債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準(zhǔn)山西中昌集團有限公司采用ＢＴ模式，投融資、建設(shè)、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標(biāo)，中國港灣建設(shè)（集團）總公司中標(biāo)，以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關(guān)門至侯馬段的BT投融資、建設(shè)主體，建設(shè)工期2年。

▌B、融資、回購與提供保函

經(jīng)山西省交通廳審核、批復(fù)，業(yè)主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設(shè)主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設(shè)資金通過融資方式解決；從項目建成移交驗收后次日起，業(yè)主分3年等額回購。建設(shè)期和回購期的全部資金（包括資本金和貸款）均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息（即不上浮也不下?。嬋牖刭徔钪??；刭徖⒌挠嬒⒎绞綖榘l(fā)生一筆，計息一筆，余額計息。

山西陽侯高速公路有限公司為BT中標(biāo)人提供回購承諾函和國有商業(yè)銀行或股份商業(yè)銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設(shè)期和回購期在內(nèi)的為期6年的全額回購履約保函。

▌C、結(jié)論

綜合以上分析，可以認(rèn)為BT融資模式，具有許多優(yōu)勢，主要有：

（一）BT模式風(fēng)險小。對于公共項目來說，采用BT方式運作，由銀行或其他金融機構(gòu)出具保函，能夠保證項目投入資金的安全，只要項目未來收益有保證，融資貸款協(xié)議簽署后，在建設(shè)期項目基本上沒有資金風(fēng)險。

（二）BT模式收益高。BT模式的收益高體現(xiàn)在三個方面：首先，BT投資主體通過BT投資為剩余資本找到了投資途徑，獲得可觀的投資收益；其次，金融機構(gòu)通過為BT項目融資貸款，分享了項目收益，能夠獲得穩(wěn)定的融資貸款利息；最后，BT項目順利建成移交給當(dāng)?shù)卣ɑ蛘聦俟荆?，可為?dāng)?shù)卣腿嗣駧磔^高的經(jīng)濟效益和社會效益。

（三）BT模式能夠發(fā)揮大型建筑企業(yè)在融資和施工管理方面的優(yōu)勢。采用BT模式建設(shè)大型項目，工程量集中、投資大，能夠充分發(fā)揮大型建筑企業(yè)資信好、信譽高、易融資及善于組織大型工程施工的優(yōu)勢。大型建筑企業(yè)通過BT模式融資建設(shè)項目，可以增加在BT融資和施工方面的業(yè)績，為其提高企業(yè)資質(zhì)和今后打入國際融資建筑市場積累經(jīng)驗。

（四）BT模式可以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。基本建設(shè)項目特點之一是資金占用大，建設(shè)期和資金回收過程長，銀行貸款回收慢，投資商的投資積極性和商業(yè)銀行的貸款積極性不高。而采用BT模式進行融資建設(shè)未來具有固定收益的項目，可以發(fā)揮投資商的投資積極性和項目融資的主動性，縮短項目的建設(shè)期，保證項目盡快建成、移交，能夠盡快見到效益，解決項目所在地就業(yè)問題，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

在我國采用BT模式融資建設(shè)公共項目剛剛興起，這種新興起的融資、建設(shè)、移交模式還處于摸石過河、總結(jié)經(jīng)驗、不斷完善之中，也許在運作中會逐漸發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和不足之處，但是從目前運作情況看，已經(jīng)采用BT模式建設(shè)的項目普遍運作良好，解決了項目建設(shè)資金緊缺問題，推動了項目所在地經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

5、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓模式

TOT模式是一種通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式，在這種模式下，首先私營企業(yè)用私人資本或資金購買某項資產(chǎn)的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，然后，購買者對項目進行開發(fā)和建設(shè)，在約定的時間內(nèi)通過對項目經(jīng)營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結(jié)束后，將所得到的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)無償移交給原所有人。

6、TBT（Transfer-Build-Transfe）即轉(zhuǎn)讓-建筑-轉(zhuǎn)讓模式

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：政府通過招標(biāo)將已經(jīng)運營一段時間的項目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給投資人；投資人負(fù)責(zé)組建項目公司去建設(shè)和經(jīng)營待建項目；項目建成開始經(jīng)營后，政府從BOT項目公司獲得與項目經(jīng)營權(quán)等值的收益；按照TOT和BOT協(xié)議，投資人相繼將項目經(jīng)營權(quán)歸還給政府。

實質(zhì)上，是政府將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協(xié)議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權(quán)益。

TBT的實施過程如下：政府通過招標(biāo)將已經(jīng)運營一段時間的項目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給投資人；投資人負(fù)責(zé)組建項目公司去建設(shè)和經(jīng)營待建項目；項目建成開始經(jīng)營后，政府從BOT項目公司獲得與項目經(jīng)營權(quán)等值的收益；按照TOT和BOT協(xié)議，投資人相繼將項目經(jīng)營權(quán)歸還給政府。實質(zhì)上，是政府將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協(xié)議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權(quán)益。

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TBT模式兩大特點

其一，從政府的角度講，TOT盤活了固定資產(chǎn)，以存量換增量，可將未來的收入現(xiàn)在一次性提取。政府可將TOT融得的部分資金入股BOT項目公司，以少量國有資本來帶動大量民間資本。眾所周知，BOT項目融資的一大缺點就是政府在一定時期對項目沒有控制權(quán)，而政府入股項目公司可以避免這一點。

其二，從投資者角度來講，BOT項目融資的方式很大程度上取決于政府的行為。而從國內(nèi)外民營BOT項目成敗的經(jīng)驗看，政府一定比例的投資是吸引民間資金的前提。在BOT的各個階段政府會協(xié)調(diào)各方關(guān)系，推動BOT項目的順利進行，這無疑減少了投資人的風(fēng)險，使投資者對項目更有信心，對促成BOT項目融資極為有利。TOT使項目公司從BOT特許期一開始就有收入，未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流入使BOT項目公司的融資變得較為容易。

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現(xiàn)有融資環(huán)境支持TOT

中國目前經(jīng)濟收益良好穩(wěn)定的鐵路支線、專用線為數(shù)不少，而且還有少量城市間高速鐵路，這些現(xiàn)金流量可觀而且已經(jīng)基本明朗化的項目對投資者來說極具吸引力。通過前面分析TBT融資模式的突破口在于TOT中項目的轉(zhuǎn)出，既然中國有這么多對投資者有很大吸引力的鐵路項目，那么，項目轉(zhuǎn)出就有了可能，從而將TBT融資模式實踐于客運專線建設(shè)就有了可能。

中國民間資本總額十分龐大，2005年12月末，中國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款已超過10萬億元人民幣。一直以來，由于缺少豐富的投資渠道和金融產(chǎn)品，加上近年來股票市場的低迷，大量的民間資金滯留銀行，同時在國際市場上仍有數(shù)千億美元的游離資本在尋找投資對象。這些都表明中國客運專線建設(shè)項目實施TBT項目融資模式有充分的資金保障。

TBT融資模式中，政府通過TOT一次性融得資金后，會在BOT項目中入股，甚至主導(dǎo)項目的實施。這樣，其他投資人就不用擔(dān)心財務(wù)上和政府履行合同上的問題，而且有了政府的強力參與，又有了資金的保證，就大大增加了項目實施的成功率。

從國家的政治環(huán)境上講，中國已經(jīng)在很長一段時間內(nèi)保持政治穩(wěn)定，經(jīng)濟穩(wěn)定快速發(fā)展，投資環(huán)境逐步改觀，政府誠信也在逐步提升，相關(guān)法律體系越來越完善。

通過上面幾方面的分析可以看出，在中國客運專線建設(shè)項目中實施TBT融資模式是可行的。

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正視兩大敏感問題

雖然以BOT為主的TBT項目融資模式，兼?zhèn)淞藘煞N融資方式的優(yōu)點，可廣泛在投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、風(fēng)險大的客運專線建設(shè)項目中應(yīng)用，但在實施中還有兩個關(guān)鍵問題必須解決。

▌第一，TOT轉(zhuǎn)出項目的經(jīng)營權(quán)如何定價？

TOT中項目的轉(zhuǎn)出是TBT融資模式得以實施的突破口，而轉(zhuǎn)出項目的經(jīng)營權(quán)的合理定價則是轉(zhuǎn)出協(xié)議達成的關(guān)鍵。如果轉(zhuǎn)讓價格過低，會使轉(zhuǎn)讓方遭受財產(chǎn)損失；如果轉(zhuǎn)讓價格過高，則會降低受讓方的預(yù)期投資收益，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓協(xié)議難以達成，或者項目產(chǎn)品價格過高。在后一種情況下，如果轉(zhuǎn)讓方為了達成協(xié)議，則需要在其他方面做出較多的讓步和承諾，而過多的讓步和承諾對于轉(zhuǎn)讓方而言同樣會造成一定的損失。

相對于賬面價值法、重置成本法、現(xiàn)行市價法，收益現(xiàn)值法可以比較真實地反映擬轉(zhuǎn)讓項目經(jīng)營權(quán)的真實價值。它通過估算TOT項目融資標(biāo)的未來預(yù)期收益并折算成現(xiàn)值，來確定TOT項目融資標(biāo)的價值的一種評估方法，其基本原理是期望價值理論，是基于標(biāo)的的預(yù)期收益角度對其價格所作的評估。

但由于中國國內(nèi)鐵路投資環(huán)境，尤其是投資軟環(huán)境如法律環(huán)境、行政環(huán)境方面的問題，加大了受讓方在經(jīng)營期間的預(yù)期風(fēng)險，受讓方一般比較難以接受收益現(xiàn)值法評估出來的經(jīng)營權(quán)價格，或者會對出讓方和政府提出比較苛刻的條件，導(dǎo)致TOT協(xié)議難以達成。所以，給TOT轉(zhuǎn)出項目的經(jīng)營權(quán)定價時，要在收益現(xiàn)值法的基礎(chǔ)上，充分考慮各種風(fēng)險因素，進行修正，使價格趨于合理、可行。目前，國際上比較認(rèn)同的方法是美國西北大學(xué)教授阿爾費雷德·巴拉特創(chuàng)立的巴拉特評估法。

▌第二，擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的已建TOT項目要與待建客運專線建設(shè)項目相匹配。

TBT項目融資模式是以BOT項目為中心進行的，是以建設(shè)BOT項目為最終目的，所以，選擇與BOT項目相匹配的擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的已建項目也是至關(guān)重要的。

首先，擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的已建項目的規(guī)模、凈現(xiàn)金流，即其經(jīng)營權(quán)在特許期的估價要與待建客運專線建設(shè)項目相匹配，有專家認(rèn)為還要盡可能選擇運營成本較低，不需要作較大的固定資產(chǎn)更新?lián)Q代的已建項目為好。

其次，為了促成某待建客運專線建設(shè)項目的BOT融資建設(shè)計劃，業(yè)主或者是宗主國可選擇的擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的已建項目不應(yīng)該局限于鐵路項目，也可以是其他項目，如：火電廠，某高速公路段，等等；只要是與待建項目相匹配，或者說更符合潛在投資人的期望要求就行。

另外，擬轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的項目可不止一個，可以是幾個項目的一部分打包，不過，這就會給接手經(jīng)營的BOT項目公司的管理帶來不便，可以視具體情況而定。

7、ABO（授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運營（Operate）模式

ABO模式，即地方政府通過競爭性程序或直接簽署協(xié)議方式授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設(shè)及運營服務(wù)，合作期滿負(fù)責(zé)將項目設(shè)施移交給政府方，由政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。

　　授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運營（Operate）模式首創(chuàng)于北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司簽署的《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱“協(xié)議”）中，即北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時支付京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。京投公司也因此成為北京軌道線網(wǎng)發(fā)展過程中的統(tǒng)一“業(yè)主”。

　　按照目前協(xié)議約定，市政府每年向京投公司撥付295億元的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費，用于雙網(wǎng)的項目建設(shè)、更新改造和運營虧損補貼等，同時京投公司充分發(fā)揮自身的投融資職能，籌集其余建設(shè)資金，保障項目用款。這里所謂的授權(quán)經(jīng)營，就是法定意義上的政企、政事分開。市政府不再是公共產(chǎn)品的直接“提供者”，變成了市場化主體的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”。京投也從最初單一的投融資平臺，一躍變成了市場資源的“整合者”并提供公共服務(wù)。

　ABO模式出來后，引起了社會的廣泛關(guān)注和討論。在我國現(xiàn)行的法律體系框架下，應(yīng)當(dāng)如何界定ABO模式的法律關(guān)系？有人認(rèn)為ABO屬于PPP，有人認(rèn)為ABO屬于傳統(tǒng)的公建公營，北京的ABO模式因為沒有競爭程序也飽受各界質(zhì)疑。鑒于此，回答自貿(mào)區(qū)政府是否可以引入ABO模式，首先需要分析ABO是否符合現(xiàn)行的法律規(guī)定，并對ABO的法律性質(zhì)進行界定。

　ABO模式是北京市政府及京投公司等多方智慧的探索結(jié)果，不可否認(rèn)在促進融資平臺轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)政企分開、體現(xiàn)政府務(wù)實態(tài)度等方面有一定的積極意義，也不失為地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的一種嘗試，但在現(xiàn)行操作模式下，ABO也帶來了不少亟待明確和解決的困惑與不解。

　　1、授權(quán)經(jīng)營主體的確定ABO模式由于是政府直接授權(quán)公司經(jīng)營，并未走相應(yīng)競爭性程序。雖然政府選擇授權(quán)經(jīng)營主體的方向大致為“本行業(yè)中有深厚的積淀，有較高的專業(yè)化服務(wù)能力，能夠成為‘市場資源整合者’的企業(yè)”，但面對具備同等實力的企業(yè)，政府將根據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)進行甄別和篩選，并依照怎樣的程序來保證授權(quán)機制的公開性、透明性？對比以前地方政府直接將公共資源交給屬地國企的方式，ABO已轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸c屬地國企簽訂協(xié)議的形式，但此類轉(zhuǎn)變僅為形式上的轉(zhuǎn)變，并沒有完全的改變壟斷經(jīng)營的特性，屬地國企在獲得授權(quán)的過程中仍未受到相應(yīng)招、投標(biāo)法或招、投標(biāo)規(guī)模的限制，政府也未對屬地國企的資質(zhì)和相應(yīng)建設(shè)能力進行實質(zhì)性的考量，因此，對于政企分離及市場化運營，仍是形式重于實質(zhì)。

　　2、ABO模式的實操從京投案例我們可以看出，ABO模式?jīng)]有如PPP項目一般，在簽訂授權(quán)協(xié)議前進行“物有所值”和“財政承受能力”論證，也沒有按照財政部87號文中的負(fù)面清單、預(yù)算安排進行約束。所以ABO模式是區(qū)別于PPP模式和政府購買服務(wù)模式的。那么，ABO模式設(shè)立之初如何進行識別論證，產(chǎn)品如何進行設(shè)計，政府支付的經(jīng)營服務(wù)費如何計算和支付，授權(quán)經(jīng)營主體的經(jīng)營績效如何考核等，都應(yīng)該在協(xié)議簽訂之前進行明確。而ABO模式若要廣泛推行，除了上述問題要明確具體標(biāo)準(zhǔn)，還有很多實操部分需要具體管理辦法和操作指南來合理化推進、合法化實施以及后續(xù)合規(guī)化指導(dǎo)。

3、授權(quán)經(jīng)營主體身份在京投實例中，從北京市政府的授權(quán)情況來看，京投公司其實是擁有“業(yè)主”和“受托經(jīng)營者”雙重身份。作為“業(yè)主”，京投公司履行項目的構(gòu)思、融資、市場推廣、主要目標(biāo)的確定、招標(biāo)和合同談判過程中涉及重大原則問題的決策以及項目方案審查、重要設(shè)備和材料的審查、合同價款變更、工期變更、方案變更等重大問題的管理和決策職責(zé)；作為“受托經(jīng)營者”，京投公司履行業(yè)主項目經(jīng)營管理職能，具體負(fù)責(zé)對受托地鐵線路進行運營管理及廣告、商貿(mào)、地下通信等經(jīng)營活動，統(tǒng)一管理受托地鐵線路的指揮調(diào)度系統(tǒng)，及以地鐵相關(guān)資源開發(fā)為主的其他多角化業(yè)務(wù)等。

　　經(jīng)授權(quán)后，京投公司既作為“業(yè)主”，又作為“受托經(jīng)營者”，在行使權(quán)力和履行職責(zé)的過程中，可能存在采取市場化競爭方式使得運營利益最大化卻受到業(yè)主身份制約的情況，那么理順兩個身份之間的關(guān)系，從雙重身份的角度進行運營管理決策，同時合理設(shè)定政府對建設(shè)運營單位的績效考核指標(biāo)，顯得尤為重要。

　　4、授權(quán)建設(shè)與委托建設(shè)的區(qū)別ABO模式中的授權(quán)建設(shè)是否屬于行政授權(quán)？授權(quán)建設(shè)和委托建設(shè)又有何區(qū)別？若ABO模式授權(quán)屬于行政授權(quán)，則從授權(quán)法律主體角度來看，授權(quán)權(quán)力僅來源于法律、法規(guī)和規(guī)章，即建設(shè)單位只有通過法律、法規(guī)和規(guī)章才能獲得授權(quán)，其他所有方式的授權(quán)均只能視為委托。對于地方政府而言，地方性規(guī)章是由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和行政法規(guī)按照規(guī)定程序所制定，也就是說只有省、自治區(qū)、直轄市以及省會城市和經(jīng)批準(zhǔn)的較大城市才能采用行政授權(quán)。

　　從法律責(zé)任歸屬角度來看，授權(quán)模式下，被授權(quán)方以自己的名義實施所授予的權(quán)力，權(quán)力行使的結(jié)果（法律責(zé)任）直接為被授權(quán)方承受；委托模式下，受委托方只能以委托方的名義活動，其行為的結(jié)果（法律責(zé)任）仍然歸屬于委托方。兩者的法律責(zé)任顯然有較大區(qū)別。

8、EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式

EOD（
Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。

簡單講，基于項目實踐的EOD模式，在幫助政府改善生態(tài)環(huán)境的同時，解決項目資金問題，不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)自平衡。充分將綠色項目的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相結(jié)合，“綠水青山”與“金山銀山”相統(tǒng)籌。

一句話，解決了“燒錢項目的缺錢困境”。

自十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度。

特別是以2015年國務(wù)院出臺了兩個重磅文件：《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標(biāo)志，疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態(tài)文明制度建設(shè)體系初見雛形，生態(tài)建設(shè)也拉開序幕。

△生態(tài)文明制度建設(shè)體系△

但是，生態(tài)環(huán)保一直以來就是個花錢的事。在我國財政主要矛盾（剛性支出整張>財政收入增長）和經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間矛盾日益凸顯的背景下，國家新常態(tài)下的生態(tài)環(huán)保事業(yè)，也面臨著時代最大的困境：缺錢。

于是，基于項目實踐的EOD模式應(yīng)運而生。環(huán)境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，時至今年，多部委陸續(xù)出臺EOD相關(guān)政策，中央重視程度逐增。

△政策時間線一覽△

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EOD模式開展的三個階段

第一階段：重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地升值；

第二階段：整體提升城市環(huán)境。通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件；

第三階段：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進。通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實現(xiàn)自我強化的正反饋回報機制。

其收益來源主要為：土地溢價及土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。

近年來發(fā)達國家推行的污染排放權(quán)也是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權(quán)、炭排放權(quán)等交易制度來健全環(huán)境治理的市場體系。

△EOD模式流程圖△

總結(jié)來說，EOD項目操作模式就是通過生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套以及產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)促使該區(qū)域及周邊的土地升值，并為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)基底；一方面以產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加居民收入、企業(yè)的利潤和政府的稅收；另一方面依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。最終實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會生活三者協(xié)調(diào)發(fā)展。

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EOD模式三大落地方式

1、PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時支付授權(quán)運營費用。

3、“流域治理 片區(qū)開發(fā)”

在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理 片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

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EOD適宜的四大項目應(yīng)用

1、廢棄礦山修復(fù)

對于廢棄礦山修復(fù)，可爭取實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。第一，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補修復(fù)成本；第二，運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地復(fù)墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；第三，礦山修復(fù)后的土地可用于建設(shè)農(nóng)業(yè)基地、主題公園、特色產(chǎn)業(yè)園等，拓展經(jīng)濟效益；第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產(chǎn)支撐柱，替換出礦產(chǎn)資源，產(chǎn)生收入。

2、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)

生態(tài)果蔬采摘、美麗鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結(jié)合的代表模式。此外，中辦、國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點用于與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)。這無疑為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)開發(fā)提供了一定的資金保障。

3、城鄉(xiāng)供排水一體化

城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過較長時間的發(fā)展，已較為完善。而農(nóng)村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農(nóng)村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉(xiāng)一體化。以供水支持排水，以城市支持農(nóng)村，構(gòu)建大項目包，確保整體實現(xiàn)盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運用這一思路探索水務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的城鄉(xiāng)一體化模式，著力解決農(nóng)村用水的難題。

4、重點流域治理

流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優(yōu)先關(guān)注砂石的開采和利用?！蛾P(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號）中，提出“推進河砂開采與河道治理相結(jié)合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發(fā)中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權(quán)、海域使用權(quán)等作為融資的補充擔(dān)保措施。

9、TOD（Transit-Oriented-Development）模式

TOD是以軌道交通站點為中心，以400-800米（約5-10分鐘步行路程）為半徑，進行高密度開發(fā)，打造集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的混合功能區(qū)，實現(xiàn)生產(chǎn)生活生態(tài)高度和諧統(tǒng)一。

總結(jié)：TOD作為一種集合高效、開放、共享、激活等特性的城市發(fā)展新模式，資源有效利用、解決“城市病”、產(chǎn)城融合發(fā)展等。相比起單純地體上蓋，更具有宏觀引導(dǎo)性。

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TOD模式有什么好處

TOD開發(fā)的模式要求以火車站、機場、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線的站點為中心，以400-800米為半徑建立中心廣場或城市中心，這個城市中心最大的特點是集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一身，使居民和雇員在不排斥小汽車的同時，能方便地選用公交、自行車、步行等多種出行方式。

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TOD模式開發(fā)的原則

TOD開發(fā)原則 (3D)：指密度(Density)、多元化(Diversity)、良好的設(shè)計(Design)高密開發(fā)。

TOD高密度開發(fā)住宅、商業(yè)、辦公用地，混合型社區(qū)能縮短出行距離，提高公共交通使用頻次，進而減少機動車使用頻次，步行和自行車機會得到增加，最終建立起一個由公共交通起主要支撐作用的緊湊城市綜合體。

TOD模式要求滿足居住及非居住的高密度，有了人口密度，才會吸引提供各種服務(wù)和設(shè)施的商戶，這又促進了本地經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。
城市密集發(fā)展的基本組織原則是緊密型的發(fā)展。
在一個緊湊的城市或緊湊的地區(qū)，各種功能的地塊方便地靠近在一起，最大限度地減少到達某個目的地所需的時間和精力，并最大限度地發(fā)揮互動的潛力。

緊湊還意味著鼓勵有效地利用先前開發(fā)的空地進行發(fā)展，各個開發(fā)需要在公共交通系統(tǒng)的空間上進行整合。
因為當(dāng)城市按上述七項原則塑造時，私家車在日常生活中幾乎變得不必要。因為步行，騎自行車和公共運輸?shù)氖褂酶臃奖憧旖?，而且這些交通工具的需要的空間要少得多。

稀缺和高價值的城市空間資源得以從道路、停車場中回收，并重新分配到更具社會和經(jīng)濟效益的用途中去。

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TOD模式的開發(fā)機遇

TOD理論誕生于新城市主義時代，被稱為是大城市病的良方，從前文中對TOD的概念解析中可以了解到，TOD是綠色、可持續(xù)發(fā)展的。而從房企角度來看，涉足TOD開發(fā)業(yè)務(wù)，回報率上亦是表現(xiàn)良好。

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