■裴瑞敏 楊國梁

一、經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目管理

美國國家實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)和預(yù)算管理的特征主要有：第一，穩(wěn)定支持比例高，經(jīng)費(fèi)來源相對單一。美國國家實(shí)驗(yàn)室的經(jīng)費(fèi)絕大部分來源于聯(lián)邦資助單位，根據(jù)聯(lián)邦采購協(xié)議，國家實(shí)驗(yàn)室接收的大部分資金（至少70%）必須來自聯(lián)邦政府。沒有主資助單位的同意，國家實(shí)驗(yàn)室不能接受來自非聯(lián)邦部門的資助。目前，美國國家實(shí)驗(yàn)室的經(jīng)費(fèi)90%以上來自于聯(lián)邦部門。一個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室往往有一個(gè)主資助單位，若干次資助單位。第二，美國國家實(shí)驗(yàn)室普遍采取績效預(yù)算的管理辦法。首先由資助單位派駐監(jiān)管國家實(shí)驗(yàn)室的駐地辦公室征集制定各個(gè)實(shí)驗(yàn)室的總預(yù)算，然后由資助單位提交美國國會(huì)審議。國會(huì)審議通過后，由資助單位和運(yùn)營單位將預(yù)算資金具體分配到每個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室。每個(gè)預(yù)算周期（三年）結(jié)束后，由國會(huì)委托美國審計(jì)署對國家實(shí)驗(yàn)室的績效進(jìn)行外部評估，并根據(jù)評估結(jié)果來確定下一個(gè)預(yù)算周期中績效撥款的額度。具體來講，美國能源部設(shè)有實(shí)驗(yàn)室評估委員會(huì)，負(fù)責(zé)對實(shí)驗(yàn)室的研究工作、研究方向與能源部發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)性、投入與產(chǎn)出比率等進(jìn)行評估。每年，能源部總部提出相應(yīng)的項(xiàng)目目標(biāo)和運(yùn)作目標(biāo)的戰(zhàn)略方向，能源部的地區(qū)辦公室與實(shí)驗(yàn)室共同討論為達(dá)到能源部戰(zhàn)略方向需取得的全年成績標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。在此基礎(chǔ)上，由實(shí)驗(yàn)室通過自評和同行評議系統(tǒng)證明自己的成果，能源部則根據(jù)一系列復(fù)雜而嚴(yán)格的年度考核辦法對實(shí)驗(yàn)室的成果進(jìn)行考評。這個(gè)評估是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的，并以此來推動(dòng)國家實(shí)驗(yàn)室效能的發(fā)揮。政府的績效評估有著較為完善的目標(biāo)和指標(biāo)體系。評估的績效目標(biāo)一般都是圍繞科學(xué)技術(shù)以及實(shí)驗(yàn)室的自身運(yùn)作管理兩方面來建立的。

在內(nèi)部項(xiàng)目管理上，以布魯克海文國家實(shí)驗(yàn)室為例，其項(xiàng)目管理主要分四個(gè)步驟，即項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目定義、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目完成。在項(xiàng)目發(fā)起過程中，必須闡明項(xiàng)目的使命及必要性，同時(shí)上報(bào)能源部。項(xiàng)目定義階段要分析項(xiàng)目的備選方案并選擇其一；通過概念界定，明確項(xiàng)目的唯一性和需求；通過風(fēng)險(xiǎn)分析，制定初步執(zhí)行計(jì)劃；明確工作故障結(jié)構(gòu)、工作范圍、時(shí)間計(jì)劃和費(fèi)用使用等內(nèi)容。項(xiàng)目執(zhí)行階段則主要完成兩項(xiàng)任務(wù)，設(shè)計(jì)成績底線和開始建設(shè)。項(xiàng)目完成階段要檢查項(xiàng)目的完成情況，遣散項(xiàng)目執(zhí)行人員等。在整個(gè)項(xiàng)目管理過程中，項(xiàng)目監(jiān)督和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目執(zhí)行過程中的質(zhì)量和資產(chǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督，以保證其順利實(shí)施。

二、實(shí)驗(yàn)室的評估制度

美國國家實(shí)驗(yàn)室一般采用同行評議的辦法進(jìn)行項(xiàng)目評審、工作檢查和晉級評議。同行評議主要涉及兩方面：一是立項(xiàng)評議，即通過優(yōu)勢評估，從一批研究申請中擇優(yōu)立項(xiàng)；另一種是跟蹤評議，即對實(shí)施中或新近完成的研究進(jìn)行評估。這種評議制度通常圍繞資源分配和使用來進(jìn)行，能夠有效地刺激競爭，樹立高標(biāo)準(zhǔn)，提高生產(chǎn)率；培養(yǎng)創(chuàng)造性和促進(jìn)公平原則，得益于組成具有高競爭力的研究開發(fā)小組，將資源用于最重要和最有前景的研究工作上。

以布魯克海文國家實(shí)驗(yàn)室為例，其每年均要與能源部簽署合同。合同中詳細(xì)描述實(shí)驗(yàn)室不同部分的評估方法和評價(jià)過程。每年，實(shí)驗(yàn)室合同管理人須提供書面成績評估報(bào)告。布魯克海文的評價(jià)主要分兩部分：實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)技術(shù)評價(jià)和運(yùn)作管理成績評價(jià)。科學(xué)技術(shù)評價(jià)主要由布魯克海文科學(xué)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行全面而均衡的同行評議。評議包括實(shí)驗(yàn)室的戰(zhàn)略計(jì)劃和整個(gè)科學(xué)研究的質(zhì)量和水平，特別是監(jiān)控實(shí)驗(yàn)室在促進(jìn)科學(xué)探索和學(xué)術(shù)自由方面的努力和效率。同時(shí)定期評議對實(shí)驗(yàn)室和能源部至關(guān)重要的橫向項(xiàng)目議題；或由實(shí)驗(yàn)室成員、政府主管部門和校長委員會(huì)提議的議題。同行評議的結(jié)果將作為實(shí)驗(yàn)室科學(xué)和技術(shù)成績的自評基礎(chǔ)。運(yùn)作管理成績評價(jià)主要是評價(jià)實(shí)驗(yàn)室的運(yùn)作和管理成績。布魯克海文基于合同中所提出的成績目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，以一年為基礎(chǔ)，向能源部提交自評報(bào)告。能源部將確認(rèn)實(shí)驗(yàn)室自評工作過程的完整與公正性，并利用自評和其他相關(guān)信息來形成對布魯克海文在科學(xué)技術(shù)以及管理運(yùn)作方面的成績評估或評價(jià)。

同行評議制被認(rèn)為可刺激良性競爭、提高研究質(zhì)量和產(chǎn)出率，激發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)公平。布魯克海文的同行評議，一般由能源部批準(zhǔn)設(shè)立相對獨(dú)立的評審委員會(huì)負(fù)責(zé)。評審委員會(huì)在利益沖突中保持中立。評審委員會(huì)成員大多為本國同行領(lǐng)域中的學(xué)術(shù)界、工業(yè)界、政府機(jī)構(gòu)及其他國家實(shí)驗(yàn)室高水平的科學(xué)家或?qū)＜?，也包括部分?shí)驗(yàn)技術(shù)專家、財(cái)務(wù)管理專家等。在評審委員會(huì)中，一般均聘請一定數(shù)量的外國科學(xué)家，以保證評議工作的科學(xué)性、公正性、權(quán)威性。

三、國家實(shí)驗(yàn)室的問題、風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對策略

美國國家實(shí)驗(yàn)室成立之初致力于滿足國防科研的需求。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國一直在為國家實(shí)驗(yàn)室拓展新的任務(wù)，有效利用其特殊的研發(fā)能力，使其成為美國公共科學(xué)事業(yè)的一個(gè)重要組成部分。然而，隨著時(shí)代的變遷，國家實(shí)驗(yàn)室的模式是否適合美國的科研體系，是否能落實(shí)美國的國家戰(zhàn)略，其任務(wù)是否可以交由大學(xué)或其他科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)，國家實(shí)驗(yàn)室是否有存在的必要，這些都成為美國國內(nèi)非常關(guān)心的問題。2013年7月11日，美國國會(huì)眾議院委托智庫完成的“能源部國家實(shí)驗(yàn)室和科研活動(dòng)的監(jiān)察和管理”的報(bào)告，指出美國國家實(shí)驗(yàn)室目前在定位和管理方面仍然面臨很大的改革壓力，涉及組織架構(gòu)、委托合同、平臺(tái)開放等問題。在組織架構(gòu)方面，目前，能源部的民用研發(fā)活動(dòng)分為科學(xué)和能源兩條主線進(jìn)行管理，分別負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的資助和管理。在能源部最高管理層中，分別設(shè)立了一個(gè)主管科學(xué)的副部長和一個(gè)主管能源的副部長來負(fù)責(zé)這兩條主線的管理。這種組織管理架構(gòu)被指與能源部國家實(shí)驗(yàn)室當(dāng)前的科研活動(dòng)不相適應(yīng)，不利于這些國家實(shí)驗(yàn)室落實(shí)戰(zhàn)略定位。因此，報(bào)告建議將能源部主管科學(xué)的副部長和主管能源的副部長這兩個(gè)職位合二為一。

在委托合同管理和平臺(tái)開放等方面，報(bào)告主要提出了目前政府在管理方面出現(xiàn)的官僚跡象，建議重新梳理政府與國家實(shí)驗(yàn)室的關(guān)系。為了確保國家實(shí)驗(yàn)室的持續(xù)發(fā)展，報(bào)告建議所有的國家實(shí)驗(yàn)室應(yīng)共同采取行動(dòng)提升國家實(shí)驗(yàn)室體系，指出了國家實(shí)驗(yàn)室在未來應(yīng)采取的行動(dòng)，主要有：（1）重新認(rèn)識(shí)國家實(shí)驗(yàn)室的價(jià)值，確保國家實(shí)驗(yàn)室滿足能源部的需求，成為國家科學(xué)與技術(shù)體系中的重要組成部分；（2）認(rèn)清國家實(shí)驗(yàn)室的角色和責(zé)任，提高國家實(shí)驗(yàn)室管理體系中所執(zhí)行的契約擔(dān)保體系，重構(gòu)政府對國家實(shí)驗(yàn)室的信任；（3）保持國家實(shí)驗(yàn)室科研與國家戰(zhàn)略定位的一致性，提升國家實(shí)驗(yàn)室的科研質(zhì)量；（4）通過平臺(tái)開放、技術(shù)轉(zhuǎn)化、工作組評估的改革等方式最大化國家實(shí)驗(yàn)室的影響力；（5）國家實(shí)驗(yàn)室應(yīng)在外部監(jiān)督下，建立持續(xù)的動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，保證國家實(shí)驗(yàn)室能始終符合其戰(zhàn)略定位，應(yīng)對新的形勢和任務(wù)。

（作者單位：中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。此項(xiàng)工作得到中國科學(xué)院發(fā)展規(guī)劃局資助，特此感謝。）

《中國科學(xué)報(bào)》 (2018-04-09 第7版 觀點(diǎn))