2020年初，英國與歐盟簽訂“脫歐”協(xié)議，雙方進入“脫歐”過渡期。然而，從英國與歐盟關(guān)系的走勢及英國內(nèi)政外交的現(xiàn)實情況看，“脫歐”與新冠肺炎疫情對其的綜合影響超出預(yù)期。英國經(jīng)濟形勢仍不穩(wěn)定：2020年英國經(jīng)濟萎縮11%，之后兩年雖分別取得7.5%和4%的增長，但增速更多得益于從低谷的反彈而非發(fā)展動能強勁，發(fā)展不確定性仍然存在。特別是美國等西方國家應(yīng)對本國經(jīng)濟問題和新冠肺炎疫情采取的寬松貨幣政策和財政刺激，導(dǎo)致通貨膨脹率大幅上升，能源和原材料價格上漲。眾多因素與“脫歐”后的影響相互疊加，使英國供應(yīng)鏈面臨考驗，給“脫歐”后英國經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。

2021年7月，英國政府發(fā)布的“英國創(chuàng)新戰(zhàn)略”提出了實現(xiàn)以創(chuàng)新為主導(dǎo)的增長的長期計劃。這是英國政府應(yīng)對“脫歐”、新冠肺炎疫情、新一輪工業(yè)革命和全球競爭等綜合挑戰(zhàn)而制定的一項國家戰(zhàn)略，旨在通過做強企業(yè)、人才、區(qū)域和政府四大戰(zhàn)略支柱，構(gòu)建卓越的創(chuàng)新體系，將英國打造成為全球創(chuàng)新中心。英國政府提出到2024—2025財年將公共研發(fā)資金增加到每年220億英鎊，聚焦變革性研究和企業(yè)創(chuàng)新的支持、加大對人才的激勵和吸引、建設(shè)世界一流基礎(chǔ)設(shè)施等八大目標(biāo)，著力打造健康高效的研發(fā)體系。確保到2030年實現(xiàn)英國作為科技超級大國地位的目標(biāo)。英國科研經(jīng)費多元化的投入機制及其政策轉(zhuǎn)型的路徑，對中國加快實現(xiàn)科技自立自強和建設(shè)科技強國具有一定借鑒意義。

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一英國科研經(jīng)費概況

1.1　英國科研經(jīng)費投入情況

英國2021年科研經(jīng)費總投入544億美元，全球排名第7位，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重約1.7%。長期以來，英國科研經(jīng)費占GDP比重基本持平。在“脫歐”和新冠肺炎疫情的雙重沖擊下，英國科研經(jīng)費投入仍保持穩(wěn)定增長。2011—2020年英國進行了長達10年的科研預(yù)算保護和持續(xù)穩(wěn)定投入，以支持其世界一流的研究基礎(chǔ)；2011—2015年英國嚴格保持每年46億英鎊的資源性科學(xué)經(jīng)費投入水平，2016—2020年，新增設(shè)總額15億英鎊的“全球挑戰(zhàn)研究基金”（GCRF）和4億英鎊的“牛頓基金”（Newton Fun），分別用于解決全球面臨的各種問題和開展同新興發(fā)展中國家的科技創(chuàng)新合作。英國政府承諾，財政部承擔(dān)原本由歐盟撥付的科研經(jīng)費，確?？茖W(xué)家、大學(xué)科研人員和科研基礎(chǔ)設(shè)施項目的政府科研經(jīng)費投入保持原有水平。從研發(fā)活動類型來看，英國基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入占科研經(jīng)費投入的18.1%，應(yīng)用研究經(jīng)費投入占比超過40%，遠遠高于世界其他國家。

1.2　英國科研經(jīng)費投入的國際比較

從2015—2021年各國的科研經(jīng)費投入總體趨勢來看，除英國科研經(jīng)費投入保持穩(wěn)定增長外，其他國家科研經(jīng)費投入均以2019年為轉(zhuǎn)折點，有不同幅度的下降（見圖1）。但作為全球排名前10位的經(jīng)濟體，英國科研經(jīng)費投入水平較低，在GDP中的占比也遠低于韓國、德國、日本、美國和中國等國家。從政府科研經(jīng)費投入方向來看，英國各方面的經(jīng)費投入較為均衡，以2019年數(shù)據(jù)為例，英國在健康和環(huán)境方向、經(jīng)濟發(fā)展項目和大學(xué)基金項目的經(jīng)費投入占比分別為31.7%、22.77%和24.73%；美國側(cè)重健康和環(huán)境方向，占科研經(jīng)費投入比重達56.81%；德國在大學(xué)基金項目中的經(jīng)費投入最多，占比達40.77%；而韓國對經(jīng)濟發(fā)展項目的經(jīng)費投入占比達49.35%。

1.3　英國科研經(jīng)費支出年均增速

英國2021年科研經(jīng)費支出為469億英鎊（折合美元約593億美元），較2020年約增長29億英鎊，增長約6.6%，略高于2019年和2020年的增長水平（見圖2）。自“脫歐”以來，英國政府宣布了多個增加科研經(jīng)費支出的計劃，目前英國的科研經(jīng)費支出處于歷史最高水平。在“建設(shè)全球科學(xué)超級大國”和“成為創(chuàng)新型國家”的目標(biāo)指引下，英國政府確立了科學(xué)研究和科技創(chuàng)新在國家繁榮與安全中的核心地位，承諾到2027年科研經(jīng)費支出占GDP的比重從1.7%提高到2.4%。

1.4　英國科研經(jīng)費資金流向

英國科研經(jīng)費的資金流向較為復(fù)雜。英國經(jīng)濟中不同組織向其他部門和本部門內(nèi)的組織提供資金價值，包括海外資金。以2019年英國科研經(jīng)費資金流向為例（見表1），科研總投入約385億英鎊，來自商業(yè)部門的研發(fā)經(jīng)費占比約53.7%，政府、英國科研與創(chuàng)新署（UKRI）和高等教育基金委員會占比27.1%，最引入矚目的是來自海外經(jīng)費投入占比14.5%。商業(yè)部門作為科研活動的主體，科研經(jīng)費支出占經(jīng)費總支出的67.4%，但同時獲得政府（包括UKRI）和海外的大量經(jīng)費支持；政府及英國科研與創(chuàng)新署公共研發(fā)經(jīng)費的資金主要流向英國的高校、英國科研與創(chuàng)新署的科研機構(gòu)以及企業(yè)，部分資助非營利性私營機構(gòu)。

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二英國政府科研經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)聯(lián)合國世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布的《2022年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》，英國創(chuàng)新指數(shù)穩(wěn)居世界第4位。英國在創(chuàng)新體系建設(shè)方面特征明顯，為實現(xiàn)其科技創(chuàng)新實力和影響力位居世界前列提供了有力支撐。聚焦到經(jīng)費投入方面有以下特征。

2.1　英國政府的科研經(jīng)費投入

英國政府的科研經(jīng)費投入主要通過中央政府及其各職能部門，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)上的投入主要可分為3個部分。

一是英國科研與創(chuàng)新署的研發(fā)投入。截至2022年，英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）是英國宏觀科技管理部門，負責(zé)政府科技政策和相關(guān)管理辦法的制定，統(tǒng)籌科研經(jīng)費預(yù)算，具體由2018年4月成立的非政府部門英國科研與創(chuàng)新署執(zhí)行。英國科研與創(chuàng)新署由7個研究理事會、英國創(chuàng)新署（Innovate UK）和英格蘭研究署（Research England）組成。7個研究理事會主要面向各自學(xué)科領(lǐng)域，資助境內(nèi)的高校和科研院所；英格蘭研究署主要面向企業(yè)提供競爭性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)經(jīng)費支持。

二是高等教育基金委員會的研發(fā)投入。這是英國極為重要的、具備研發(fā)能力的部門，主要向高等教育機構(gòu)（HEIs）提供資金，供其開展各類研發(fā)活動。此外，英格蘭研究署依據(jù)“卓越研究計劃”評估結(jié)果向高校和相關(guān)學(xué)科發(fā)展提供資金支持。

三是英國政府及其他部門的科研經(jīng)費投入。主要包括：英國衛(wèi)生部對國民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）的臨床研發(fā)資金投入，約占英國國內(nèi)研發(fā)支出的9.5%；國際發(fā)展部（DFID）的研發(fā)支出約占3%；商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）及其他部門也有部分研發(fā)投入。其中比較有代表性的是英國創(chuàng)新與科學(xué)種子基金（UKI2S）。其由商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部，英國原子能機構(gòu)，以及英國衛(wèi)生安全局等部門提供支持，由專業(yè)風(fēng)險投資公司管理運行，致力于培育英國重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新興企業(yè)，包括生物技術(shù)、合成生物學(xué)、工程、農(nóng)業(yè)和人工智能等。除提供種子資金外，還面向早期的創(chuàng)業(yè)公司提供戰(zhàn)略性建議和吸引私人投資。2023年3月，英國公布新的《科學(xué)技術(shù)框架》，為該基金增資1000萬英鎊。

2.2　英國商業(yè)部門的科研經(jīng)費投入

英國科技公司高度重視創(chuàng)新，認為開展研發(fā)活動是其商業(yè)模式的基本驅(qū)動力。英國科技行業(yè)協(xié)會（TechUK）76%的成員企業(yè)表示，在英國進行研發(fā)對他們的業(yè)務(wù)拓展十分重要。2021年11月19日英國國家統(tǒng)計局（ONS）發(fā)布的《商業(yè)企業(yè)研發(fā)，英國：2020》顯示，2020年英國商業(yè)部門的研發(fā)支出較2019年增長了9億英鎊左右，總額達到269億英鎊，增長率為3.5%，略高于2018年3.3%的增長率。

2020年，75%的商業(yè)部門科研經(jīng)費來源于本部門（203億英鎊）資助，其次是15%的海外資金（39億英鎊）資助。根據(jù)《2020年歐盟工業(yè)研發(fā)投資記分牌》，2020年英國企業(yè)研發(fā)投入前10名詳見表2，2020年共投入科研經(jīng)費174億英鎊。排在前2名的公司屬于生物制藥行業(yè)，英國葛蘭素史克公司和阿斯利康制藥有限公司分別在全球排名第29位和第31位。從表2中也可以看出，英國的創(chuàng)新行業(yè)集中于生物制藥、金融科技、航空航天、食品和能源等。

2.3　英國非營利性私營機構(gòu)科研經(jīng)費投入

經(jīng)過多年發(fā)展，英國已有多個資金規(guī)模龐大、具有一定影響力的非營利性私營機構(gòu)，如維康基金會、英國癌癥研究中心和英國心臟基金會等，還包括眾多圖書館和檔案館，植物園、動物園和自然保護區(qū)以及一些從事工程和設(shè)計、技術(shù)測試和分析的專業(yè)組織。根據(jù)英國國家統(tǒng)計局2021年8月公布的《英國國內(nèi)研發(fā)總支出：2019》統(tǒng)計報告，2019年英國各類非營利性私營機構(gòu)研發(fā)投入約17.67億英鎊，占比約為4.6%，與2018年相比，降低了0.4 個百分點。

以英國最具代表性的維康基金會為例，該基金會成立于1936年，根據(jù)制藥業(yè)企業(yè)家亨利·維康爵士（Sir Henry Wellcome）的遺囑成立，目前投資規(guī)模達387億英鎊，是英國最大的慈善組織，主要投資生物醫(yī)藥和生命健康領(lǐng)域。2020年初，維康基金會參與資助了牛津大學(xué)和阿斯利康制藥有限公司共同開展的新冠疫苗研發(fā)，為應(yīng)對新冠疫情做出了積極的貢獻。2021年8月維康基金會宣布將對人類的三大健康挑戰(zhàn)進行投資，包括氣候變化、傳染病和心理健康。根據(jù)維康基金會2021年年報披露，2020—2021年，維康基金會共投入12億英鎊，用于以改善健康為目標(biāo)的科學(xué)研發(fā)。2021年維康基金會的研發(fā)投入約占英國非營利性私營機構(gòu)研發(fā)投入的70%。2022年1月，維康基金會宣布將在未來10年投入160億英鎊用于科學(xué)研究，重點是資助下一代新冠疫苗的研發(fā)。

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三英國科研經(jīng)費投入的主要舉措

2020年經(jīng)合組織的平均科研經(jīng)費投入占GDP的比重為2.68%，落后于以色列和韓國等研發(fā)領(lǐng)先的國家。英國采取多種手段提升科研經(jīng)費投入。

3.1　英國政府加強科研經(jīng)費投入的措施

英國政府將創(chuàng)新視為新冠疫情和“脫歐”后經(jīng)濟增長的關(guān)鍵支柱之一。2022年3月，英國政府宣布了2022—2025年度科研預(yù)算總額為398億英鎊，這是有史以來最高的科研預(yù)算計劃。計劃將250億英鎊分配給英國科研與創(chuàng)新署，用于支持其理事會和關(guān)鍵項目，以實現(xiàn)其制定的5年戰(zhàn)略。包括：英國科研與創(chuàng)新署的7個研究理事會、英國創(chuàng)新署和英格蘭研究署3年內(nèi)投資168億英鎊的核心預(yù)算，其中投資20億英鎊用于跨理事會間共同開展的人才計劃；在3年內(nèi)對英國科研基礎(chǔ)設(shè)施項目進行29億英鎊的投資，如位于盧瑟福國家實驗室的鉆石光源（DIAMOND）、ISIS脈沖中子和介子源大型科研設(shè)施的升級改造等。

3.2　英國引導(dǎo)商業(yè)部門加大科研經(jīng)費投入的措施

3.2.1　研發(fā)稅收抵免

英國研發(fā)稅收抵免（R&D Tax Credits）政策于2000年啟動，是英國政府為鼓勵企業(yè)進行創(chuàng)新而推出的重點政策之一。英國研發(fā)稅收抵免分為面向中小企業(yè)實施的加計扣除政策（SME計劃），可按支付成本的65%扣除直接參與研發(fā)活動的外聘人員成本與項目支出；面向大企業(yè)實施的稅收抵免政策（RDEC計劃），在一定條件下，企業(yè)可按照研發(fā)成本的13%抵減應(yīng)納稅額。這兩者共同構(gòu)成了英國政府為在英各類企業(yè)提供的最大的單一政府供資機制之一。英國公司的海外研發(fā)費用也符合研發(fā)稅收抵免的申請資格。據(jù)英國海關(guān)與稅務(wù)總署（HMRC）稱，英國中小企業(yè)的研發(fā)稅收抵免平均申請金額超過5萬英鎊，而大公司則超過60萬英鎊。但從2023年4月起，研發(fā)稅收抵免政策將僅限于英國境內(nèi)開展的活動，以創(chuàng)造一個增加支出、提升投資及創(chuàng)造更多就業(yè)機會的良性循環(huán)的經(jīng)濟環(huán)境。另外，英國2021年財政預(yù)算案中宣布了一項新的稅收超額扣除政策，允許創(chuàng)新型企業(yè)針對固定資產(chǎn)投資申請更高的投資津貼，這一變化將會使英國的工廠和機械補貼的凈現(xiàn)值從經(jīng)合組織中的排名第30位提高到第1位。

3.2.2　專利盒制度

專利盒制度（Patent Box）是向遞交專利申請的創(chuàng)新企業(yè)提供一定的稅收減免措施，是英國創(chuàng)新激勵措施的重要組成部分。自2013年推出專利盒制度以來，申請減免的金額逐年增加。2018—2019年納稅年度，1405家企業(yè)依據(jù)專利盒制度申請減免，減免總額達11.29億英鎊，其中超過一半的企業(yè)（755家）屬于制造業(yè)（包括制藥業(yè)），占減免總額的32%；且申請減免的公司中，28%為大型企業(yè)，約占減免總額的92%。

3.3　英國引導(dǎo)科研經(jīng)費投入的金融措施

3.3.1　科技風(fēng)險投資

英國具有多元化的金融生態(tài)系統(tǒng)，包括天使投資者、股權(quán)眾籌平臺和風(fēng)險投資基金。2021年英國科技行業(yè)融資額高達293億英鎊，排名世界第4位，僅次于美國、中國和印度，穩(wěn)居歐洲首位，高于德國和法國吸引的科技風(fēng)險投資總額。

3.3.2　英國商業(yè)銀行

英國商業(yè)銀行（British Business Bank）是英國政府全資擁有、獨立運作的商業(yè)開發(fā)銀行，其主要與其他商業(yè)銀行、風(fēng)險投資基金等合作伙伴共同為中小企業(yè)提供商業(yè)貸款。銀行貸款是成熟企業(yè)融資的最佳途徑。創(chuàng)新企業(yè)申請債務(wù)融資的成功率很高，但是，擁有潛在知識產(chǎn)權(quán)價值、銷售業(yè)績有限的企業(yè)可能被視為風(fēng)險投資，因此難以獲得銀行貸款。

3.3.3　推動養(yǎng)老金入市

為了增加對英國創(chuàng)新企業(yè)更多的投資，釋放替代資金來源非常重要。英國擁有世界第三大養(yǎng)老金市場，但只有一小部分投資通過英國風(fēng)險投資和私募股權(quán)基金支持創(chuàng)新。在英國養(yǎng)老金市場中，定額繳款（DC）養(yǎng)老金規(guī)模正在顯著增長。英國政府計劃將其中一部分用于生產(chǎn)性金融資產(chǎn)的投資，為養(yǎng)老金儲蓄者帶來更高的回報，同時增加用于創(chuàng)新的私人融資供應(yīng)額度。

3.3.4　引導(dǎo)股權(quán)投資

英國政府還支持創(chuàng)新公司通過彈射網(wǎng)絡(luò)（Catapult）獲得商業(yè)融資。彈射網(wǎng)絡(luò)利用其特定行業(yè)的知識和能力提高企業(yè)獲得融資的能力，并使得創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)與潛在投資者接洽。英國創(chuàng)新署的投資者合作伙伴計劃幫助企業(yè)獲得更多的私人融資，利用英國創(chuàng)新署的資金吸引私人資金來源的股權(quán)投資。英國“未來基金”向1190家企業(yè)發(fā)放價值11.4億英鎊的可轉(zhuǎn)換貸款，截至2021年8月，貸款轉(zhuǎn)化為股權(quán)后，英國政府持有158家初創(chuàng)企業(yè)的股份。

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四英國科研經(jīng)費多元化投入機制對中國的啟示

4.1　建立持續(xù)穩(wěn)定的科研經(jīng)費投入機制

英國是近代世界科學(xué)中心之一，多元化的科研經(jīng)費投入方式為英國科研活動提供了穩(wěn)定的資金保障。英國“脫歐”后采用了競爭支持和穩(wěn)定支持并重的科研經(jīng)費投入體系，顯著增加了政府對科研活動的經(jīng)費支持，設(shè)定了眾多優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，同時重視吸引多元資本，尤其是海外資金對英國科研活動的投入，對提高英國科學(xué)研究的持續(xù)創(chuàng)新能力具有明確的導(dǎo)向作用。中國財政對于科研和人員的保障資金投入不足，競爭性資助和穩(wěn)定性資助的比例不平衡。未來應(yīng)進一步完善科研經(jīng)費多元化投入機制，通過市場需求引導(dǎo)創(chuàng)新資源有效配置，形成推進科技創(chuàng)新的強大合力。

4.2　持續(xù)加大基礎(chǔ)研究領(lǐng)域投入

英國創(chuàng)造了卓越的基礎(chǔ)科學(xué)成就，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域保持高效率的產(chǎn)出和世界領(lǐng)先地位。強大的基礎(chǔ)研究是建設(shè)科技強國的基石。中國在科技創(chuàng)新方面已取得了重大成就，但基礎(chǔ)科學(xué)研究短板依然突出，存在重大原創(chuàng)性成果不足、頂尖研究人才和團隊缺乏、重大平臺布局不完善、頂尖學(xué)科數(shù)量偏少等問題。需要進一步加大在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投入，長期穩(wěn)定支持基礎(chǔ)科學(xué)研究，重視培養(yǎng)基礎(chǔ)學(xué)科專業(yè)人才，加強重點學(xué)科領(lǐng)域戰(zhàn)略布局，在全社會營造重視和支持基礎(chǔ)研究的良好氛圍。

4.3　繼續(xù)鞏固企業(yè)創(chuàng)新主體地位

英國科技企業(yè)在科研經(jīng)費投入和支出方面都處于絕對主體地位，市場的參與為科研發(fā)展、成果轉(zhuǎn)化注入活力和能量。中國企業(yè)存在創(chuàng)新意愿不高、創(chuàng)新能力不強、創(chuàng)新資源不足等問題，應(yīng)進一步強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，借鑒英國建設(shè)科創(chuàng)金融生態(tài)的做法，建立專職負責(zé)企業(yè)創(chuàng)新金融投資的科技銀行，探索養(yǎng)老金等資金流向企業(yè)創(chuàng)新的方式方法，落實制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除等稅收優(yōu)惠政策，進一步放寬創(chuàng)新型企業(yè)應(yīng)納稅的抵扣條件，引導(dǎo)企業(yè)加大科研經(jīng)費投入力度，培育壯大創(chuàng)新發(fā)展新動能。

4.4　面向產(chǎn)業(yè)建立創(chuàng)新協(xié)同機制

英國設(shè)立科研與創(chuàng)新署加強政府部門與行業(yè)組織、研發(fā)機構(gòu)、企業(yè)間的聯(lián)系，利用創(chuàng)新與科學(xué)種子基金培育新興企業(yè)等，協(xié)同產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新發(fā)展。中國科技創(chuàng)新政策體系較為完善，但科技體制改革尚未完成，存在職能轉(zhuǎn)變不到位、部門協(xié)同不夠等問題。應(yīng)進一步加強科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊密銜接，支持科技領(lǐng)軍企業(yè)聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、科研機構(gòu)組建創(chuàng)新聯(lián)合體，推動開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、重大攻關(guān)、轉(zhuǎn)化應(yīng)用全鏈條創(chuàng)新，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，為中國建設(shè)世界科技強國夯實基礎(chǔ)。

轉(zhuǎn)自丨科情智庫

作者丨馮高陽，方微