推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須注重提升風(fēng)險管理和內(nèi)部控制能力。我們對A市X區(qū)區(qū)屬預(yù)算單位內(nèi)部控制報告進(jìn)行了梳理分析,并對預(yù)算單位進(jìn)行駐點調(diào)查研究,通過聽取介紹、部門訪談、資料收集與分析等形式，對預(yù)算單位內(nèi)部控制情況進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的了解。

調(diào)研范圍包括預(yù)算單位崗位職責(zé)分工、崗位管理權(quán)限、基本業(yè)務(wù)流程及管理控制制度的制定與執(zhí)行情況等。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年強(qiáng)化管理與內(nèi)部控制建設(shè)，預(yù)算單位在財務(wù)管理、預(yù)算管理等方面已經(jīng)逐步形成并建立了較為有效的業(yè)務(wù)流程和相應(yīng)的管理規(guī)范。不過，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前一些預(yù)算單位在內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境、內(nèi)部控制活動和監(jiān)控等方面仍存在不足，內(nèi)部控制制度仍不完善，執(zhí)行力度仍較弱，管理失效問題在一定程度上存在。所以，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制的環(huán)境建設(shè)，完善控制活動和信息溝通，加大監(jiān)控力度。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

（一）對內(nèi)部控制的認(rèn)識不到位，內(nèi)控意識相對薄弱

內(nèi)部控制意識是內(nèi)部控制環(huán)境中的重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證，本區(qū)部分行政事業(yè)單位內(nèi)控意識仍然薄弱,對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不夠。許多預(yù)算單位沒有組織過任何形式的與內(nèi)部控制建設(shè)有關(guān)的宣傳、培訓(xùn)工作，預(yù)算單位缺乏對內(nèi)部控制內(nèi)容的基本了解，簡單的將財政部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了，或者對內(nèi)部控制采取應(yīng)付態(tài)度。預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制報告編報工作重視不夠，關(guān)注度低。

（二）內(nèi)部控制制度尚需規(guī)范和完善

“沒有規(guī)矩，不成方圓”。各項內(nèi)部控制制度是財務(wù)控制管理的一個重要手段。但目前預(yù)算單位內(nèi)部控制制度建設(shè)上仍有很多需要完善的地方。

1. 內(nèi)部控制制度不完善。

目前，預(yù)算單位已有的制度大都是會計基礎(chǔ)工作的管理和規(guī)范，而關(guān)于資金管理、費用管理等作為財務(wù)管理最重要的控制環(huán)節(jié)的制度和規(guī)范還沒有建立起來。預(yù)算單位尚未建立一套從財務(wù)控制的角度規(guī)范預(yù)算單位的財務(wù)管理工作的制度體系。

2. 內(nèi)部控制制度內(nèi)容相對陳舊，適用性較差。

在調(diào)研中，就已存在的財務(wù)管理制度，從內(nèi)容上看，也存在一定的問題。其一，目前制度中的很多內(nèi)容仍停留在對原有手工操作下財務(wù)會計行為的規(guī)范，難以適應(yīng)目前國庫集中支付、財務(wù)信息化的需要。其二，預(yù)算單位內(nèi)部控制制度很多條款直接照搬會計制度，比較籠統(tǒng)、概括，缺乏針對預(yù)算單位具體業(yè)務(wù)情況的較為細(xì)致全面的規(guī)范，指導(dǎo)性、適用性不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)不符合預(yù)算單位實際情況的條款。

（三）財務(wù)關(guān)鍵崗位作用發(fā)揮不充分

財務(wù)關(guān)鍵崗位作用發(fā)揮不充分，財務(wù)在預(yù)算單位的功能作用未能充分發(fā)揮?！?span id="h9ajjop" class="candidate-entity-word" data-gid="17071690">會計法》規(guī)定會計具有核算和控制兩項基本職能，但是目前行政事業(yè)單位的財務(wù)在單位里還只扮演著“出納”和“核算員”的角色，沒有將財務(wù)與會計的控制功能充分發(fā)揮出來。例如，不少單位在面對巨大的資金流出時，其項目資金需求計劃的編制卻沒有財務(wù)部門的參與。又如，單位費用開支，財務(wù)只負(fù)責(zé)形式上的審核(僅審核是否有領(lǐng)導(dǎo)審批)，這就很容易造成單位資金開支、費用控制的漏洞。這些情況的出現(xiàn)，一定程度上與人們對財務(wù)功能的認(rèn)識不到位有關(guān)。

（四）財務(wù)管理方法體系尚未健全和有效運用

財務(wù)管理控制的方法包括：預(yù)算管理、授權(quán)審批、內(nèi)部審計等。目前預(yù)算單位在這些管理控制方法的運用中還存在一定的問題。

1. 預(yù)算執(zhí)行中的嚴(yán)肅性不夠。

預(yù)算具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。但在調(diào)查中了解到，預(yù)算編制的依據(jù)是預(yù)算單位的全年工作計劃，在預(yù)算的執(zhí)行過程中經(jīng)常發(fā)生已編排的項目沒有實施，未計劃的項目卻申請預(yù)算調(diào)整實施。我們除去外部環(huán)境突變帶來的許多不確定因素外，這種情況的發(fā)生有可能是因為預(yù)算在編制時考慮不周全，沒有對下年的工作進(jìn)行全盤的綜合考慮，預(yù)算的嚴(yán)肅性問題在編制中沒有得到重視。

2. 預(yù)算編制與預(yù)算績效評價相脫節(jié)。

預(yù)算績效評價是預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算績效評價脫節(jié)，會出現(xiàn)預(yù)算編制時高估支出，預(yù)算松弛的情況。預(yù)算單位認(rèn)為有些項目連年編制預(yù)算，預(yù)算已編制得比較準(zhǔn)確，孰不知預(yù)算數(shù)貼近實際數(shù)可能是預(yù)算松弛的結(jié)果，各預(yù)算單位在編制預(yù)算時不排除會給本部門留有余地的可能性，就會傾向于高支出的預(yù)算估計，結(jié)果高報支出的亂花費現(xiàn)象和業(yè)績不佳就不易被察覺，原本可以控制在更低的支出取得更好的工作業(yè)績卻因為預(yù)算的松弛沒有做到。

3. 授權(quán)審批控制體系不夠合理。

授權(quán)審批是預(yù)算單位財務(wù)內(nèi)部控制的基本方法，有效的授權(quán)審批體系需要有確定的業(yè)務(wù)審批主體（部門和人員）、明確的審批金額權(quán)限劃分和合理的審批流程。從調(diào)查情況看，許多預(yù)算單位都是長期實施“一支筆”審批制度，這可能影響了財務(wù)控制的實施效果，并使預(yù)算單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

4. 資產(chǎn)盤點制度未能有效執(zhí)行。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)預(yù)算單位沒有建立起定期財產(chǎn)盤點制度，或是資產(chǎn)盤點制度未能有效執(zhí)行，賬外資產(chǎn)時有發(fā)生。

5. 內(nèi)部審計尚待加強(qiáng)。

內(nèi)部審計實質(zhì)是對預(yù)算單位各部門業(yè)務(wù)活動的再監(jiān)督，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的一個重要組成部分。目前大多數(shù)預(yù)算單位內(nèi)部審計方面還是空白，內(nèi)部審計方面尚待加強(qiáng)。

二、提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的對策建議

（一）注重教育引導(dǎo)，增強(qiáng)內(nèi)控意識，著力構(gòu)建部門內(nèi)控內(nèi)生機(jī)制

抓好部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部既是責(zé)任主體，又是約束對象。實現(xiàn)兩者統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)激發(fā)他們的內(nèi)生動力，通過增強(qiáng)自身責(zé)任意識，增強(qiáng)主動參與意識，增強(qiáng)廉潔從政意識，變“要我控”為“我要控”。

（二）建立健全預(yù)算單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范預(yù)算單位內(nèi)部行為

行政事業(yè)單位財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制工作的效果，需要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，結(jié)合本單位實際情況制定本單位的內(nèi)部控制制度，并對制度執(zhí)行情況進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查。

（三）增強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用

薄弱的會計基礎(chǔ)工作嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果。要提升預(yù)算單位內(nèi)部控制水平，必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作。

（四）建立健全財務(wù)管理方法體系

1.強(qiáng)化部門預(yù)算對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的功能作用。部門預(yù)算是行政事業(yè)單位預(yù)算管理的一次重大改革和進(jìn)步。我們通過預(yù)算精細(xì)化管理，細(xì)化控制內(nèi)容；通過嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，增加預(yù)算審核的嚴(yán)密性，減少隨意性；通過制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，增加預(yù)算控制的合理性等措施，充分發(fā)揮部門預(yù)算的控制作用，硬化預(yù)算約束和控制強(qiáng)度。

2.強(qiáng)化預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，將預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算編制相聯(lián)系。我們建議預(yù)算單位運用一定的評價方法、一系列的量化指標(biāo)及統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)對財政資金使用情況進(jìn)行績效評價，評價預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。并將預(yù)算績效評價結(jié)果作為編制預(yù)算的依據(jù)，對評價結(jié)果較好的項目給予預(yù)算資金的優(yōu)先安排、新增資金予以保障，對于預(yù)算績效評價結(jié)果較差的項目予以調(diào)減預(yù)算資金安排直至取消該項目。

3.完善資金業(yè)務(wù)的授權(quán)審批體系，強(qiáng)化資金管理的風(fēng)險控制。我們建議預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)性質(zhì)、資金金額、資金性質(zhì)等制定各項資金和費用審批權(quán)限。對于一些金額巨大、對單位發(fā)展有重大影響的業(yè)務(wù)，應(yīng)該將審批權(quán)集中在單位黨組會或辦公會；反之則可授權(quán)至單位負(fù)責(zé)人或分管副職領(lǐng)導(dǎo)等層級，以發(fā)揮分權(quán)管理和重點控制的效用。

4.加強(qiáng)實物資產(chǎn)的日常管理。我們通過加強(qiáng)預(yù)算單位資產(chǎn)購置審批制度建設(shè)，加強(qiáng)對資產(chǎn)驗收入庫的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，規(guī)范資產(chǎn)損失的處理程序等措施，加強(qiáng)了預(yù)算單位實物資產(chǎn)管理。并且預(yù)算單位日常發(fā)生的資產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)及時清查核實，作為本期損益處理，按照會計制度規(guī)定的方法進(jìn)行核算。

5.增設(shè)內(nèi)部審計崗位。內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的開展應(yīng)站在預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)班子的立場上，代表領(lǐng)導(dǎo)班子對全單位的財務(wù)收支、業(yè)務(wù)活動的真實性、合法性和效益性進(jìn)行審計監(jiān)督評價。單位應(yīng)該制定完善、規(guī)范的審計程序，合理安排審計計劃，諸如審計計劃及其實施的程序、審計報告及其處理程序等事項，發(fā)揮內(nèi)部審計的控制作用。

作者：戴磊

來源：預(yù)算管理與會計,2020(10)

引文格式：戴磊.進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實踐與思考——以A市X區(qū)為例[J].預(yù)算管理與會計,2020(10):57-59.

· 本文來源于預(yù)算管理與會計期刊（2020年第10期）。內(nèi)控中心推送這篇文章是為了交流學(xué)習(xí)、及時宣傳推介相關(guān)政策法規(guī)和行業(yè)資訊。如若侵權(quán)，請告知我中心，我們即刻刪除并公開致歉。

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